I OSK 941/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia WSA del. Jolanta Rudnicka Protokolant Krzysztof Tomaszewski po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. P. i L. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1637/08 w sprawie ze skargi S. P. i L. D. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia (...) sierpnia 2008 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 13 marca 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1637/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. P. i L. D. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia (...) sierpnia 2008 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż zaskarżoną decyzją z dnia (...) sierpnia 2008 r., nr (...) Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy decyzję Starosty Piaseczyńskiego z dnia (...) lutego 2008 r., nr (...) umarzającą - jako bezprzedmiotowe - postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w Warszawie przy ulicy T. , stanowiącej część działek ewidencyjnych nr (...) Powyższa decyzja Wojewody Mazowieckiego wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją Naczelnika Wydziału Terenów Urzędu Dzielnicowego Warszawa-Wola z dnia (...) marca 1980 r. została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa część nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. (...) , oznaczonej jako dawna działka nr (...) i nr (...) z dawnego obrębu (...) o powierzchni 2698 m-, będąca współwłasnością L. D. w 4/6 części, S. P. w 1/6 części i L. D. w 1/6 części - z przeznaczeniem pod budowę osiedla domków jednorodzinnych, zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji nr (...) z dnia (...) kwietnia 1978 r. Ogólna powierzchnia nieruchomości wynosiła 3128 m2, z tym, że postępowanie wywłaszczeniowe najpierw wszczęto tylko w odniesieniu do części nieruchomości o powierzchni 2473 m2, gdyż do adaptacji stałej wraz z budynkiem mieszkalnym przeznaczono działkę o powierzchni 430 m2. Pozostałą część nieruchomości - o powierzchni 225 m2 (w tym 144 m2 przeznaczone na poszerzenie ul. P. i 81 m2 przeznaczone na poszerzenie ul. T. ) - objęto wywłaszczeniem na wniosek S. P. złożony podczas rozprawy wywłaszczeniowej. Następnie decyzją Naczelnika Wydziału Terenów Urzędu Dzielnicowego Warszawa-Wola z dnia 5 maja 1983 r. została zwrócona L. D. i S. P. część wywłaszczonej nieruchomości o powierzchni 668 m2 - w związku z korektą planu realizacyjnego osiedla G. W tym część nieruchomości o powierzchni 118 m2 od ul. T. wykorzystywana tymczasowo pod urządzenie placu budowy oraz część nieruchomości o powierzchni 550 m2 przylegająca do działki pozostawionej byłym właścicielom do adaptacji od ul. P. Pismem z dnia 20 maja 1999 r. S. P. i L. D. wystąpiły o "zwrot pozostałej części działki, ponieważ M.S. G. nie wykorzystała w całości naszej działki (strona zachodnia - ul. Taneczna)". Po rozpoznaniu tego wniosku Starosta Powiatu Warszawskiego decyzją z dnia (...) stycznia 2001 r. nr (...) odmówił zwrotu nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. T. stanowiącą część dawnej działki nr (...) z dawnego obrębu (...) obecnie jako część działki nr (...) z obrębu (...) o powierzchni 2030 m2 - jako wykorzystanej na cel wywłaszczenia. Starosta podniósł, że na przedmiotowej nieruchomości cel wywłaszczenia został zrealizowany, gdyż została wybudowana stacja trafo oraz osiedle domków jednorodzinnych w układzie szeregowym. Natomiast pozostała część nieruchomości o powierzchni 668 m2 - nie wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia - została już wcześniej zwrócona wnioskodawczyniom. L. D. i S. P. wniosły odwołanie od powyższej decyzji. Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z dnia (...) stycznia 2002 r. Nr (...)stwierdził niedopuszczalność odwołania ze względu na uchybienie terminu do jego wniesienia - wobec powyższego decyzja Starosty Powiatu Warszawskiego stała się ostateczna. Następnie wnioskiem z dnia 11 lipca 2007 r. L. D. i S. P. ponownie wystąpiły o zwrot części nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. T. stanowiącej część dawnej działki (...) - wobec nie wykorzystania jej na cel określony w decyzji i ze względu na zmiany okoliczności sprawy. Stwierdziły, że na przedmiotowym gruncie cel wywłaszczenia zrealizowano, gdyż na części nieruchomości wybudowano osiedle domów jednorodzinnych "G. ", a na pozostałej części wzniesiono stację trafo, będącą częścią infrastruktury, z której korzysta osiedle. Jednakże od daty rozpoznania pierwszego wniosku o zwrot nieruchomości wystąpiły w sprawie nowe okoliczności, uzasadniające to żądanie - gdyż na części działki, na której usytuowana jest stacja trafo, MSM "G. " zamierza wybudować budynek biurowo-usługowy. Wnioskodawczynie podniosły, że skoro nieruchomość została wywłaszczona pod budowę osiedla domków jednorodzinnych, to zamiar budowy budynku biurowo-usługowego świadczy o tym, że przedmiotowa część nieruchomości stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Decyzją z dnia (...) lutego 2008 r. nr (...) Starosta Piaseczyński umorzył postępowanie - jako bezprzedmiotowe - w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w Warszawie przy ulicy T. , stanowiącej część działek ewidencyjnych nr (...). Starosta stwierdził, że kwestia zwrotu przedmiotowej nieruchomości została merytorycznie rozstrzygnięta ostateczną decyzją administracyjną – zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 2004 r. nr 261 poz. 2603 ze zm.). W związku z tym ponowne żądanie zwrotu tej nieruchomości nie może być uznane za zasadne i stanowi ono w istocie żądanie ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy. Pismem z dnia 13 marca 2008 r. (data prezentaty) odwołanie od powyższej decyzji złożyły L. D. i S. P. - podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Zarzuciły zaskarżonej decyzji błędne przyjęcie, iż niniejsza sprawa została rozstrzygnięta we wcześniejszym postępowaniu administracyjnym. Ich zdaniem, we wniosku z dnia 11 lipca 2007 r. domagały się zwrotu tylko części przedmiotowej nieruchomości - powołując się na jej niewykorzystanie na cel określony w decyzji i zmianę okoliczności sprawy. Natomiast wcześniejszą decyzją z dnia (...) stycznia 2001 r. Starosta Powiatu Warszawskiego odmówił zwrotu całej nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. T. . Decyzją z dnia (...) sierpnia 2008 r. nr (...) Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Piaseczyńskiego nr (...) z dnia (...) lutego 2008 r. W uzasadnieniu wskazał, iż dokonana przez organ pierwszej instancji ocena stanu faktycznego i prawnego jest prawidłowa i wynika z niej oczywisty brak podstaw do merytorycznego rozpatrywania sprawy zwrotu - co uzasadnia utrzymanie decyzji w mocy. Wojewoda stwierdził, że Starosta Piaseczyński zobligowany był do umorzenia postępowania w sprawie zwrotu ww. nieruchomości na mocy art. 105 § 1 K.p.a. z uwagi na fakt, iż sprawa ta rozstrzygnięta została ostateczną decyzją Starosty Powiatu Warszawskiego z dnia (...) stycznia 2001 r. W związku z powyższym ponowny wniosek o zwrot przedmiotowej nieruchomości stanowi w istocie żądanie ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły L. D. i S. P. W uzasadnieniu skargi polemizowały z uzasadnieniem zaskarżonej decyzji, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, iż organ bezpodstawnie umorzył postępowanie administracyjne - pomimo zaistnienia nowych okoliczności faktycznych uzasadniających wydanie decyzji o zwrocie wnioskodawczyniom części wywłaszczonej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko i argumentację organów orzekających w sprawie odnośnie tego, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie, jako zupełnie bezprzedmiotowe, podlega umorzeniu. Wniosek skarżących o zwrot przedmiotowej nieruchomości został już rozpoznany i została wydana decyzja z dnia (...) stycznia 2001 r. Starosty Powiatu Warszawskiego - odmawiająca zwrotu nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. T. jako wykorzystanej na cel wywłaszczenia. Decyzja ta jest ostateczna. W ocenie Sądu pierwszej instancji drugi wniosek o zwrot tej samej nieruchomości - nawet jeżeli nie obejmuje on całości działki tylko jej część - nie może być skutecznie rozpoznany. Wniosek ten stanowi w istocie żądanie ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy i wydania kolejnej merytorycznej decyzji w sprawie, w której decyzja została już wydana. Decyzja taka byłaby nieważna - naruszałaby zasadę ochrony powagi rzeczy osądzonej (res iudicata). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła S. P. oraz L. D. zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływa na wynik sprawy: - art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (zwanej dalej "u.s.a.") w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 k.p.a., z których to przepisów wynikał obowiązek Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego do kontroli działania organów administracji, tj. oceny prawidłowości postępowania administracyjnego, a w szczególności kontroli prawidłowości zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, co w rezultacie doprowadziło do bezpodstawnego umorzenia postępowania administracyjnego, pomimo zaistnienia nowych okoliczności faktycznych uzasadniających wydanie merytorycznej decyzji w sprawie, 2. naruszenie wskazanych powyżej przepisów postępowania w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na niedostatecznym zbadaniu sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz niepełnym i częściowo błędnym ustaleniu stanu faktycznego będącego podstawą rozstrzygnięcia skargi przez nieuwzględnienie podnoszonej przez skarżące powstałej istotnej zmiany okoliczności faktycznych, 3. naruszenie prawa materialnego, polegające na niezastosowaniu art. 136 i 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r o gospodarce nieruchomościami (dalej jako "u.g.n.") w zw. z art. 21 i 64 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, które doprowadziło do pozbawienia skarżące prawa własności do części nieruchomości objętej niegdyś postępowaniem wywłaszczeniowym, w trybie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, poprzez umorzenie postępowania mimo zaistnienia okoliczności wskazanych w art. 136 i 137 u.g.n., podczas gdy obowiązkiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego było skontrolowanie organów administracji w przedmiocie prawidłowego rozstrzygnięcia nowego wniosku wywłaszczonych o zwrot części nieruchomości. Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, iż Sąd pierwszej instancji bezpodstawnie zaaprobował ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji, a także w ogóle nie rozpatrzył zarzutów i argumentów skarżących podniesionych w postępowaniu. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego, który powinien stanowić odzwierciedlenie toku rozumowania Sądu i podstaw rozstrzygnięcia, brak jest jakiegokolwiek ustosunkowania się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania i prawa materialnego. Pomimo, iż w niniejszej sprawie organy administracji nie przeprowadziły rzetelnego i kompleksowego zbadania sprawy zupełnie pomijając nowo zaistniałe okoliczności faktyczne zgłaszane przez skarżące, które w sposób oczywisty miały decydujące znaczenie do rozstrzygnięcia wniosku o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości, Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie uznał, że "organy orzekające w sprawie wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny". W niniejszej sprawie jednak organy administracji nie podjęły żadnych czynności mających na celu ustalenie istnienia nowych okoliczności faktycznych zgłaszanych przez skarżące, a poprzestały jedynie na błędnym stwierdzeniu, iż sprawa jest bezprzedmiotowa (art. 105 K.p.a.), uznając, że wniosek skarżący z dnia 11 lipca 2007 roku o zwrot części przedmiotowej nieruchomości stanowi żądanie ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy, która została rozstrzygnięta decyzją Starosty Powiatu Warszawskiego Nr (...) z dnia (...) stycznia 2001 roku, wobec czego decyzja wydana w tej sprawie dotknięta byłaby wadą określoną w art. 156 §1 pkt 3 K.p.a. Organy z góry założyły one bezprzedmiotowość sprawy nie badając w ogóle okoliczności podnoszonych przez skarżące, które w sposób oczywisty wskazują na istnienie "przedmiotu sprawy administracyjnej", a więc, że powinna ona zostać merytorycznie rozstrzygnięta. W konsekwencji organy administracji dopuściły się naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. Pełnomocnik skarżących podniósł ponadto, że wyrok Sądu pierwszej instancji nie spełnia wymagań z art. 141 §4 P.p.s.a. Sąd ograniczył się jedynie do zacytowania argumentacji stron i następnie stwierdzenia, że popiera w pełni motywację organów administracji. Argumentacja Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego stanowi w całości powielenie stanowiska organów administracji, które z punktu widzenia przedmiotu sprawy ocenić należy jako niekompletne i znacznie ograniczone. Sąd nie wskazał przy tym powodów, dla których nie wziął pod uwagę całkowicie odmiennej argumentacji skarżących i ich zarzutów, w tym w szczególności dotyczących braku podstaw do uznania sprawy za bezprzedmiotową oraz wskazujących na zasadność dokonania zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości z uwagi na zaistnienie nowych okoliczności faktycznych i tym samym przesłanek zastosowania art. 136 i 137 u.g.n. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 P.p.s.a. skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Istotą niniejszej sprawy jest zasadność umorzenia przez Starostę Piaseczyńskiego postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem z dnia 11 lipca 2007r. o zwrot części nieruchomości i w konsekwencji oddalenie skargi skarżących przez Sąd pierwszej instancji, który przyjął, iż rozpoznanie przez organ niniejszego wniosku prowadziłoby do ponownego wydania decyzji w tej samej sprawie. W niniejszej sprawie decyzja Starosty Powiatu Warszawskiego z dnia (...) stycznia 2001 r. nr (...) stała się prawomocna na skutek uchybienia przez skarżących terminowi do wniesienia odwołania. Powyższe spowodowało, że decyzja definitywnie zakończyła postępowanie w tej sprawie, co oznacza, że Starosta Piaseczyński oraz Wojewoda Mazowiecki rozpatrując sprawę wszczętą ponownym wnioskiem o zwrot tejże nieruchomości byli nią związani (art. 110 K.p.a.). W konsekwencji należy uznać, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że wobec uprawomocnienia się orzeczenia rozstrzygającego co do istoty sprawy nie można ponownie rozpoznać merytorycznie wniosku w tym zakresie - orzeczenie takie korzysta z tzw. powagi rzeczy osądzonej (res iudicata), a postępowanie wszczęte w tym przedmiocie podlega umorzeniu, jako bezprzedmiotowe. Z tego względu zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 prawa o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 k.p.a. nie zasługują na uwzględnienie, gdyż Sąd ten w sposób prawidłowy oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a, bowiem decyzja wydana w sprawie zakończonej już ostateczną decyzją o umorzeniu postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przy niezmienionych elementach podmiotowych i przedmiotowych tej sprawy dotknięta byłaby wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku również nie budzi zastrzeżeń, gdyż odpowiada wymaganiom określonym w art. 141 §4 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji oceniając w sposób właściwy zasadność umorzenia postępowania przez organy administracyjne nie był uprawniony do oceny faktu czy w sprawie nastąpiła istotna zmiana okoliczności uprawniająca skarżące do wystąpienia z wnioskiem o zwrot nieruchomości na skutek jej zbędności na cel wywłaszczenia. Skoro Sąd ten nie mógł dokonać kontroli działania organów w przedmiocie oceny nowego wniosku o zwrot części nieruchomości, to zarzut naruszenia art. 136 i 137 Ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 21 i 64 Konstytucji także nie mógł zostać uznany za usprawiedliwiony. Na marginesie należy jednak podnieść, iż jak wynika z akt administracyjnych sprawy, celem wywłaszczenia nieruchomości skarżących była budowa osiedla domków jednorodzinnych i cel ten bezspornie został zrealizowany, co potwierdzają same skarżące. Istotną zmianę okoliczności sprawy ma natomiast stanowić planowana budowa na działce na której znajduje się stacja trafo budynku usługowo biurowego. Powyższe stanowisko nie może być uznane za właściwe, gdyż wykładnia art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 pkt. 1 i 2 U.g.n. prowadzi do wniosku, że o ile cel wywłaszczenia został osiągnięty, to nie istnieje możliwość zwrotu nieruchomości, mimo późniejszej zmiany jej przeznaczenia (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2008 r., I OSK 180/07). Ponadto należy wskazać, że planowany budynek usługowo – biurowy stanowi część infrastruktury osiedlowej niezbędnej do jego funkcjonowania. Budownictwo mieszkaniowe to nie tylko obiekty mieszkalne, ale także infrastruktura z nimi związana, np. szkoły, przedszkola, przychodnie lekarskie, garaże, kina, zieleń osiedlowa, parki, ciągi komunikacyjne, instalacje podziemne, itp. Prawidłowość oceny o zrealizowaniu celu wywłaszczenia, w ustalonym stanie faktycznym, nie budzi zatem wątpliwości. Trzeba jednak jeszcze raz podkreślić, że zaskarżona decyzja badana przez Sąd pierwszej instancji miała charakter procesowy, co wykluczało możliwość dokonywania oceny czy istnieją przesłanki zwrotu nieruchomości, o których mowa w art. 136 i 137 U.g.n. Tak więc przepisy te nie mogły być stosowane, wobec czego zarzut ich naruszenia uznać należy za bezzasadny. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 P.p.s.a.