I OSK 95/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA: Małgorzata Borowiec Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek Jolanta Rajewska (spr.) Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Aliny Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 września 2005r. sygn. akt II SA/Wr 655/03 w sprawie ze skargi Aliny Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 21 stycznia 2003 r. (...) w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją o przejęciu gospodarstwa rolnego na własność Skarbu Państwa za świadczenia rentowe oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 22 września 2006 r. oddalił skargę Aliny Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 21 stycznia 2003 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie przejęcia gospodarstwo rolnego na własność Państwa za świadczenia rentowe. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w D. aktem własności ziemi z dnia 27 października 1972 r. (...) stwierdziło, że Adela G., matka Aliny Ł., nabyła z mocy prawa własność czterech działek o powierzchni 6,30 ha położonych we wsi J. oraz udział w działce siedliskowej nr 127/1 o pow. 0.12 ha. Następnie decyzją z 14 stycznia 1974 r. (...), na podstawie art. 1 i art. 5 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o rentach i innych świadczeniach dla rolników przekazujących nieruchomości na własność Państwa za rentę /Dz.U. nr 3 poz. 15/, przejęło powyższe gospodarstwo na własność Państwa. Adeli G. przyznano rentę i inne świadczenia pieniężne, a decyzją Wójta w J. z dnia 22 stycznia 1974 r. także prawo do dożywotniego użytkowania lokalu mieszkalnego. Kierownik Urzędu Rejonowego w W. na podstawie art. 145 par. 1 pkt 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. 2000 nr 98 poz. 1071 ze zm. - dalej Kpa/ wznowił postępowanie zakończone decyzją z dnia 14 stycznia 1974 r. Następnie decyzją z dnia 20 lipca 1992 r. orzekł, że rozstrzygnięcie z 14 stycznia 1974 r. zostało wydane z naruszeniem prawa, gdyż podjęto je w oparciu o akt własności ziemi (...), którego nieważność dnia 18 stycznia 1991 r. stwierdził Dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w W. Jednocześnie odmówił uchylenia decyzji z 14 stycznia 1974 r. z uwagi na upływ 5 lat od dnia podjęcia tego rozstrzygnięcia. Powyższą decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w W. utrzymał w mocy Wojewoda W. decyzją z 3 września 1992 r. Oba te rozstrzygnięcia uchylił Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu wyrokiem z dnia 21 stycznia 1993 r. SA/Wr 1415/92, podkreślając, że Alina Ł. domagała się stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu na rzecz Państwa gospodarstwa Adeli G., a nie wznowienia postępowania w tej sprawie. Organy nie były zatem uprawnione do zmiany kwalifikacji jej wniosku i uruchomienia innego trybu postępowania nadzorczego. Ponownie rozpoznając wniosek Aliny Ł., Wojewoda W. decyzją z dnia 4 maja 1993 r. stwierdził nieważność decyzji z 14 stycznia 1974 r. (...) w części dotyczącej przejęcia gruntów o powierzchni 1,71 ha oraz zabudowań w 1/12 części oraz odmówił stwierdzenia nieważności decyzji w pozostałym zakresie. Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej dnia 27 sierpnia 1996 r. powyższą decyzję utrzymał w mocy. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 września 1998 r. uchylił oba rozstrzygnięcia, podkreślając, że przy ocenie czy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, organ administracji obowiązany był uwzględnić stan prawny istniejący w dacie podejmowania kontrolowanego aktu. W dacie wydania decyzji z dnia 14 stycznia 1974 r. Adela G. była wyłączną właścicielką gospodarstwa, co potwierdzał akt własności ziemi z dnia 27 października 1972 r. Nie można więc uznać, że orzeczenie z dnia 14 stycznia 1974 r. rażąco narusza prawo. Późniejsze wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji uwłaszczeniowej jednoznacznie wskazuje na istnienie przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego, określonej w art. 145 par. 1 pkt 8 Kpa. Nie stanowi zaś podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 14 stycznia 1974 r. Zastosowawszy się do wskazówek zawartych w powołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Wojewoda W. decyzją z dnia 29 grudnia 1998 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z 14 stycznia 1974 r. (...), zaś Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej decyzją z dnia 13 września 1999 r. powyższe rozstrzygnięcie utrzymał w mocy. Skarga Aliny Ł. na te decyzje została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 marca 2000 r. II SA 2101/99. W dniu 13 marca 2000 r. Alina Ł. zwróciła się do Wojewody D. o wznowienie oraz “wszczęcie postępowania nadzwyczajnego" zakończonego decyzjami z dnia 14 stycznia i 22 stycznia 1974 r. Wniosek w pierwszej części został rozpoznany przez Starostę Powiatu Wrocławskiego, który decyzją z dnia 6 listopada 2002 r. odmówił wznowienia postępowania w sprawie, wskazując na uchybienie terminu przewidzianego w art. 148 par. 1 Kpa. Orzeczenie to decyzją dnia 21 stycznia 2003 r. zostało utrzymane w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławczego w W., które wskazało, że organ I instancji słusznie uznał, że wnioskodawczyni nie zachowała terminu do żądania wznowienie postępowania. Akt własności ziemi z 27 października 1972 r. został wzruszony decyzją Wojewody W. z dnia 18 kwietnia 1991 r. Już wówczas zatem Alina Ł. mogła żądać wznowienia postępowania sprawie przejęcia gospodarstwa rolnego Adeli G. O możliwości wznowienia takiego postępowania dowiedziała się najpóźniej z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 1998 r. Wniosek złożyła zaś dopiero w dniu 13 marca 2000 r. Na powyższe rozstrzygnięcie Alina Ł. dnia 26 marca 2003 r. wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu. Skarżąca podkreśliła, że rozprawa odbyła się w Naczelnym Sądzie Administracyjnym z dniu 6 marca 2000 r., a wniosek o “wszczęcie i wznowienie postępowania nadzwyczajnego" złożyła w dniu 13 marca 2000 r. Organy bezpodstawnie zarzucają jej zatem uchybienie terminu, zwłaszcza że przez wiele lat przed złożeniem wniosku o wznowienie postępowania podejmowała próby podważenia decyzji z dnia 14 stycznia 1974 r. Na skutek “bezprawnych i wydanych z rażącym naruszeniem prawa decyzji i zawiadomień" nie mogła jednak osiągnąć zamierzonego skutku. Alina Ł. stwierdziła ponadto, że decyzja o przejęciu gospodarstwa rolnego jej matki została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a zastosowanie art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa nie jest ograniczone czasowo. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 22 września 2005 r. oddalił skargę Aliny Ł. na powyższą decyzję SKO w W. W motywach Sąd podał, że zgodnie z art. 148 par. 1 Kpa, podanie o wznowienie postępowania wnosi się w terminie 1 miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia. Strona musi udowodnić zachowanie tego terminu. W razie przekroczenia terminu organ zobowiązany jest wydać decyzję o odmowie wznowienia postępowania, na podstawie art. 149 par. 3 Kpa. Wydane w sprawie decyzje powołanych przepisów nie naruszają. Organy obu instancji prawidłowo bowiem przyjęły, że Alina Ł. o podstawie wznowienia postępowania dowiedziała się w dacie doręczenia decyzji o wzruszeniu aktów własności ziemi, a o prawnym znaczeniu tej okoliczności została pouczona już w 1992 r. Wtedy też uzyskała korzystną dla siebie decyzję wznowieniową, której ponownego wydania domaga się obecnie. Decyzja ta została uchylona przez NSA na jej żądanie. W tym stanie rzeczy Sąd I instancji oddalił skargę Aliny Ł., podkreślając jednocześnie, że przyjęte ustalenia nie stoją na przeszkodzie wznowieniu postępowania z urzędu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Alina Ł., reprezentowana przez adwokata, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 8 i art. 9 Kpa, a ponadto nieuzwględnienie skargi i niezasadne podzielenie stanowiska organów, że skarżąca złożyła wniosek o wznowienie postępowania z przekroczeniem ustawowego terminu. Pełnomocnik Aliny Ł. w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyjaśnił, że skarżąca jest osobą nieorientującą się w przepisach prawa, dlatego domagała się stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 14 stycznia 1974 r., zamiast złożyć wniosek o wznowienie postępowania. Gdyby w toku postępowania skarżąca została wyczerpująco pouczona co do przysługujących jej praw, to zmieniłaby swoje żądanie. Autor skargi kasacyjnej wskazał ponadto, że skarżąca konsekwentnie twierdziła, że o okolicznościach umożliwiających wznowienie postępowania dowiedziała się w dniu wydania wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2000 r., w swoim przekonaniu wniosek o wznowienie postępowania złożyła więc w terminie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując wyrażone wcześniej stanowisko dotyczące uchybienia przez Alinę Ł. terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Ponownie wyjaśniło, że w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 września 1998 r. Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie wskazał Alinie Ł. podstawę wznowienia postępowania w sprawie. SKO wyraziło również pogląd, że organy administracji nie były zobowiązane pouczać stronę co do tego z jakiego trybu kwestionowania decyzji administracyjnej powinna ona skorzystać. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm., powołanej dalej jako p.p.s.a./, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie do art. 175 par. 1 ustawy p.p.s.a., skarga kasacyjna musi być sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego, z zastrzeżeniem wynikającym z par. 2 i 3. Wymóg tzw. przymusu adwokacko-radcowskiego opiera się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom z profesjonalną znajomością prawa zapewni, że skarga zostanie odpowiednio sformułowana i będzie spełniać wymogi określone w art. 176 ustawy. W myśl tego ostatniego przepisu skarga kasacyjna powinna odpowiadać wymaganiom stawianym pismom w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem zakresu zaskarżenia, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie oraz wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia w całości lub części. Stosownie z art. 183 par. 1 ustawy p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że poza przypadkami wymienionymi w art. 183 par. 2 p.p.s.a., które w rozpoznawanej sprawie nie występują, Sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Podstawy zaskarżenia wskazane w skardze kasacyjnej determinują kierunek kontrolnej działalności NSA, jaki powinien on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Sąd ten nie może z własnej inicjatywy prowadzić żadnych badań w celu ustalenia innych wad niż wskazane przez autora skargi kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie zarzucono między innymi, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę Aliny Ł., błędnie podzielając stanowisko organów, że wymieniona złożyła wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego po upływie ustawowego terminu. W osnowie skargi kasacyjnej oraz jej uzasadnieniu nie podano jednak żadnego przepisu, który w tym zakresie miał naruszyć Sąd I instancji. Do tak postawionego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł się odnieść, nie będąc uprawniony do jakiegokolwiek uzupełniania czy korygowania skargi kasacyjnej. W związku z zarzutem naruszenia art. 7, art. 8 i art. 9 Kpa należy przypomnieć, że skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Wobec tego jej zarzuty mogą odnosić się wyłącznie do zaskarżonego wyroku i dotyczyć naruszenia przepisów, które mają zastosowanie przed tym sądem I instancji. Od dnia 1 stycznia 2004 r. zasady postępowania przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi i Naczelnym Sądem Administracyjnym regulują przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie Kodeks postępowania administracyjnego. Przepisy tego ostatniego aktu miały zastosowanie w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pod rządami ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, na mocy jej art. 59. Obecnie sądy administracyjne jedynie oceniają działania i rozstrzygnięcia organów administracji pod kątem zgodności z przepisami Kpa, ale same ich nie stosują. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, nie stosując powołanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie mógł zatem ich naruszyć. Zamierzonego skutku nie mógł także odnieść zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 193 ustawy p.p.s.a. Abstrahując od tego, że skardze kasacyjnej w żaden sposób nie wskazano na czym uchybienie to miało polegać, to zarzut ten jest ewidentnie niezasadny. Przepis art. 193 p.p.s.a. odnosi się bowiem wyłącznie do postępowania przed Naczelnym Sądem administracyjnym, a nie postępowania przed sądem I instancji. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał natomiast zawartego w skardze kasacyjnej wniosku pełnomocnika skarżącej o przyznanie wynagrodzenia za zastępstwo prawne na zasadach prawa pomocy, z uwagi na niezłożenie oświadczenia przewidzianego w par. 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu /Dz.U. nr 163 poz. 1348/.