I OSK 96/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie NSA Izabella Kulig-Maciszewska del. WSA Jacek Fronczyk Protokolant asystent sędziego Jan Wasilewski po rozpoznaniu w dniu 2 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta Puławy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 września 2013 r. sygn. akt III SA/Lu 431/13 w sprawie ze skargi Wojewody Lubelskiego na uchwałę Rady Miasta Puławy z dnia 25 sierpnia 2011 r. nr X/129/11 w przedmiocie ustalenia opłat za świadczenia w przedszkolach prowadzonych przez Miasto Puławy oddala skargę kasacyjną. Rada Miasta Puławy w dniu 25 sierpnia 2011 r. podjęła uchwałę nr X/129/11 w sprawie ustalenia opłat za świadczenia w przedszkolach prowadzonych przez Miasto Puławy. W § 7 uchwały wskazano, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia z mocą obowiązującą od 1 września 2011 r. Uchwała nr X/129/11 została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego w dniu 28 września 2011 r. (Dz.Urz. Woj. Lubel. z 2011 r. Nr 146, poz. 2400). Wojewoda Lubelski w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł o stwierdzenie nieważności § 7 wyżej wymienionej uchwały. W uzasadnieniu skargi organ nadzoru podniósł, że nadanie uchwale wstecznej mocy obowiązującej narusza art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 ze zm.), Wojewoda Lubelski wskazał, że nadanie aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej jest dopuszczalne jedynie z uwagi na konieczność realizacji wartości konstytucyjnej, która nie byłaby możliwa bez wstecznego działania prawa, a taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie. Wojewoda Lubelski podniósł, że nadanie uchwale nr X/129/11 wstecznej mocy obowiązującej narusza art. 2 Konstytucji RP. Zgodnie z zasadą lex retro non agit nie należy tworzyć prawa, które nakazywałoby stosowanie ustanowionych przepisów do sytuacji powstałych przed dniem wejścia ich w życie. Skoro zaskarżona uchwała została przyjęta w dniu 25 sierpnia 2011 r. i weszła w życie 12 października 2011 r., ustalenie jej obowiązywania od 1 września 2011 r. spowodowało, że adresaci norm prawnych zostali pozbawieni przewidzianego ustawowo okresu na dostosowanie się do obowiązującego prawa. Organ wskazał również, że ustawą z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz.U. z 2010 r. Nr 148, poz. 991) zostało nadane nowe brzmienie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty zastępując uprawnienie organu prowadzącego do ustalenia opłat za świadczenia przedszkola publicznego przekraczające podstawę programową, uprawnieniem do ustalenia tych opłat za świadczenia udzielane w czasie przekraczającym bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę, ustalając jednocześnie, iż wydanie nowych uchwał ma nastąpić nie później niż do 31 sierpnia 2011 r. Obowiązkiem Rady Miasta było podjęcie uchwały w terminie umożliwiającym jej prawidłową promulgację i wejście w życie z zachowaniem vacatio legis. Mieszkańcy gminy nie mogą być obarczani skutkami zaniedbań w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Puławy wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu organ wskazał, że w sprawie zasady demokratycznego państwa prawa nie sprzeciwiały się wejściu w życie zaskarżonej uchwały w innym terminie niż wskazany w art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, a konieczność wprowadzenia uchwały w innym terminie wynikała z potrzeby zachowania ciągłości obowiązujących w gminie zasad odpłatności za świadczone przez samorządowe przedszkola gminie usługi. Organ przyznał jednocześnie, że w toku działań legislacyjnych doszło do pewnych uchybień, co miało wpływ na czas podjęcia uchwały. W dniu 16 czerwca 2011 r. podjęto uchwałę nr IX/110/11 w sprawie ustalenia opłat za świadczenia w przedszkolach prowadzonych przez Miasto Puławy, którą Wojewoda Lubelski uchylił, z uwagi na błędne wskazanie przepisu stanowiącego upoważnienie do jej przyjęcia. W kolejnej uchwale, z dnia 25 sierpnia 2011 r., nr X/129/11 ponownie dopuszczono się uchybienia, w związku z czym musiała być znowelizowana, co uczyniono uchwałą z dnia 29 września 2011 r., nr Xll/142/11. Organ podniósł, że zaskarżona uchwała nie narusza praw adresatów tej uchwały, ponieważ normatywna treść nie różni się od treści nowo przyjętych rozwiązań, a konieczność ich merytorycznego przyjęcia wynikała wyłącznie ze zmiany obowiązującego stanu prawnego. Rada Miasta Puławy wskazała również, że wejście w życie zaskarżonej uchwały po dniu 1 września 2011 r. sprawiałoby, że od tego dnia do daty wejścia w życie adresaci uchwały nie ponosiliby żadnych opłat za świadczenia w przedszkolach. Taka sytuacja prowadziłaby do znacznego zwiększenia wydatków budżetowych na przedszkola, a w konsekwencji do zmniejszenia wydatków na inne zaplanowane cele. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 26 września 2013 r. sygn. akt III SA/Lu 431/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Lubelskiego na uchwałę Rady Miasta Puławy z 25 sierpnia 2011 r. nr X/129/11 w przedmiocie ustalenia opłat za świadczenia w przedszkolach prowadzonych przez Miasto Puławy, stwierdził nieważność § 7 zaskarżonej uchwały w części o brzmieniu "z mocą obowiązującą od 1 września 2011 r." W uzasadnieniu Sąd wskazał, że kwestią sporną w sprawie jest dopuszczalność nadania zaskarżonej uchwale wstecznej mocy obowiązującej. Uchwała podjęta została w dniu 25 sierpnia 2011 r. i ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego z dnia 28 września 2011 r. W § 7 uchwały postanowiono, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, czyli 12 października 2011 r. jednak z mocą obowiązującą od 1 września 2011 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 88 stanowi, że warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego jest jego ogłoszenie na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie. Zaskarżona uchwala jest aktem prawa miejscowego, gdyż zawiera normy prawne, które adresowane są do każdego mieszkańca gminy znajdującego się w określonej w tej normie sytuacji. Zgodnie z art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594) zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 ze zm.). W myśl art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia chyba, że dany akt normatywny określi termin dłuższy. W uzasadnionych przypadkach, akty normatywne z zastrzeżeniem ust. 3, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż 14 dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym (art. 4 ust. 2). Artykuł 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych stanowi, że przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Z powołanych wyżej przepisów wynika, że zasadą jest, iż akty normatywne wchodzą w życie i obowiązują od określonego terminu – z reguły czternastu dni od ich ogłoszenia. Nadanie aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej jest możliwe, ale tylko wówczas, gdy zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Sąd podkreślił, że nadanie aktowi prawnemu mocy wstecznej jest dopuszczalne tylko wówczas gdy zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Jedną z konstytucyjnych zasad państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) jest zasada niedziałania prawa wstecz. Zasada ta nie ma charakteru absolutnego i w wyjątkowych sytuacjach może zostać nadana moc wsteczna aktowi prawnemu. Problem niedziałania prawa wstecz był przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał kilkakrotnie wypowiadał się, że zakaz lex retro non agit dotyczy zwłaszcza przepisów normujących prawa i obowiązki obywateli jeżeli prowadzi to do pogorszenia ich sytuacji w stosunku do stanu poprzedniego. Odstąpienie od tej zasady dopuszczalne jest jedynie wyjątkowo i tylko z usprawiedliwionych względów, gdy jest to konieczne dla realizacji wartości konstytucyjnej ocenianej jako ważniejsza od wartości chronionej zakazem retroakcji (orzeczenie z 30 listopada 1993 r., sygn. akt K 18/92, wyrok z 27 lutego 2002 r., sygn. akt K 47/01, orzeczenie z 19 października 1993 r., sygn. akt K 14/92, wyrok z 31 stycznia 2001 r. sygn. akt P 4/99). Sąd podzielił stanowisko Wojewody Lubelskiego, że zaskarżony § 7 uchwały nr X/129/11 jest sprzeczny z zasadami demokratycznego państwa prawnego. Ustalona przez Radę Miasta Puławy wysokość opłat za dodatkową usługę w przedszkolach publicznych prowadzonych przez Miasto Puławy miałaby obowiązywać wówczas, kiedy jeszcze rodzicom bądź opiekunom prawnym dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym zobowiązanym do ich ponoszenia formalnie nie byłaby znana. Słusznie podkreślił Wojewoda, że z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika obowiązek stanowienia prawa w taki sposób, by adresaci norm prawnych mogli podejmować określone istotne dla nich decyzje w oparciu o znajomość obowiązujących uregulowań. Tymczasem Rada pozbawiła adresatów uchwały możliwości zapoznania się z nowymi uregulowaniami przed rozpoczęciem kolejnego roku szkolnego, a tym samym pozbawiła ich możliwości podjęcia decyzji co do zakresu skorzystania z usług przedszkola przed terminem rozpoczęcia zajęć w przedszkolu. Niewątpliwie przeciwko nadaniu zaskarżonej uchwale mocy wstecznej przemawiają także zasady prawidłowej legislacji oraz praworządności. Ponadto w orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, że wsteczna moc prawa może dotyczyć ewentualnie tylko przyznania praw. Wykluczyć należy natomiast możliwość zastosowania tej normy w przypadku do nakładania obowiązków, którymi niewątpliwie są określone zaskarżoną uchwałą. Oceny tej nie zmienia okoliczność, że wysokość opłat nie uległa zmianie. Trafnie zauważył Wojewoda, że dotychczasowe uchwały wydane na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty utraciły moc z dniem 31 sierpnia 2011 r. Zaskarżona uchwała nie może być w tej sytuacji uznana za korzystniejszą dla jej adresatów. Należy również podkreślić, że zgodnie z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 14 ust. 5 zaskarżona uchwała określiła wysokość opłat za zajęcia w czasie przekraczającym wymiar zajęć bezpłatnych, zapewnionych przez Miasto Puławy, a poprzednio obowiązująca uchwała określała opłaty za zajęcia wykraczające poza podstawę programową. Nie można więc twierdzić, że sytuacja adresatów uchwały nie uległa zmianie na skutek wprowadzenia nowych uregulowań. Sąd stwierdził, że wprowadzenie opłat za świadczenia w przedszkolach z mocą wsteczną stanowi naruszenie zasady niedziałania prawa wstecz. Rada Miasta Puławy nie wykazała w sprawie, aby zostały spełnione przesłanki nadania uchwale mocy wstecznej, o których mowa w art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Nie wykazała w szczególności, by zachodziła konieczność ochrony istotnego dobra i realizacji wartości konstytucyjnej ocenianej jako ważniejsza od wartości chronionej zakazem retroakcji. Nie można uznać za usprawiedliwienie nadania uchwale mocy wstecznej twierdzenia Rady, iż brak uregulowań obowiązujących od dnia 1 września 2011 r. spowodowałaby daleko idące skutki finansowe dla Miasta Puławy, powodując zwiększenie wydatków budżetowych. Organ nie wskazał skali zjawiska i nie przedstawił jakichkolwiek danych pozwalających na ocenę, czy rzeczywiście zachodziła wyjątkowa sytuacja, nakazująca nadanie uchwale mocy wstecznej. Za nadaniem uchwale mocy wstecznej nie może także przemawiać konieczność zapewnienia ciągłości uregulowań w przedmiocie opłat za świadczenia przedszkolne. Z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika zakaz obarczania obywateli skutkami zaniedbań organów władzy publicznej. W świetle powyższego Sąd uznał, że przepis § 7 zaskarżonej uchwały narusza art. 4 ust. 1 i art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) stwierdził nieważność § 7 zaskarżonej uchwały w części wskazanej w sentencji. Rada Miasta Puławy wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparła na zarzutach: 1) naruszenia przepisów postępowania (w szczególności art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy – polegające na nie dokonaniu przez sąd ustaleń w przedmiocie wpływu późniejszego niż pierwotnie planowano wejścia w życie będącego przedmiotem postępowania aktu prawa miejscowego na sytuację finansową skarżącej gminy – w sytuacji, w której poczynienie prawidłowych ustaleń w tej materii doprowadzić by mogło do uznania, iż w przedmiotowej sprawie zachodzi wyjątkowa sytuacja nakazująca nadanie aktowi (obu aktom) wstecznej mocy obowiązującej; 2) naruszenia przepisu prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnie oraz niewłaściwe zastosowanie art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 ze zm.) przejawiające się w przyjęciu tezy, iż zasady demokratycznego państwa prawnego stoją na przeszkodzie nadaniu wstecznej mocy obowiązującej przyjętemu przez Radę Miasta Puławy aktowi prawa miejscowego (uchwale Nr X/129/l 1 z dnia 25 sierpnia 2011 r. w przedmiocie ustalenia opłat za świadczenia w przedszkolach prowadzonych przez Miasto Puławy); 3) naruszenia przepisów prawa materialnego – przepisu art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) w związku z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na błędnym przyjęciu, iż zaskarżona uchwała (we wskazanym w skardze zakresie, a więc co do treści jej § 7 w brzmieniu "z mocą obowiązującą od 1 września 2011 r.) dotknięta jest nieważnością. Na tych podstawach wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, ewentualnie – w przypadku nie stwierdzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy – działając na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i merytoryczne rozpoznanie skargi kasacyjnej a w konsekwencji oddalenie skargi wniesionej przez Wojewodę Lubelskiego. Wojewoda Lubelski wniósł w odpowiedzi na skargę kasacyjną o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. W sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny zastosował środek wobec zaskarżonej w części (§ 7) uchwały na podstawie art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części, albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności". Art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określa rodzaju i stopnia naruszenia przepisów prawa, które daje podstawy do zastosowania sankcji nieważności uchwały. Zasadnicze elementy wyznaczające podstawy zastosowania sankcji nieważności uchwał (zarządzeń) organów samorządu gminnego wyznacza art. 91 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.). Według art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym "Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (...)". Zgodnie z art. 91 ust. 4 "W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ogranicza się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa". Art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ogranicza zastosowania sankcji nieważności uchwał wyłącznie do ciężkich, kwalifikowanych naruszeń przepisowo prawa. Wyłącza jednak z podstaw zastosowania sankcji nieważności nieistotne naruszenia prawa. W zaskarżonym wyroku w pełni prawidłowo wyprowadzono naruszenie prawa dające podstawę do zastosowania sankcji nieważności w części § 7 uchwały Nr X/129/11 Rady Miasta Puławy z 25 sierpnia 2011 r. w sprawie ustalenia opłat za świadczenia w przedszkolach prowadzonych przez Miasto Puławy, oceniając w oparciu o regulację Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 4 ust. 1 i 2 i art. 5 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 ze zm.). Podstawą tej oceny jest regulacja art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi, że "Warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie". Przesądza to regułę, że przepisy prawa obowiązują od dnia ich ogłoszenia. Daje to podstawę do kwalifikacji nadania regulacji prawnej mocy wstecznej, do naruszenia prawa uzasadniającego zastosowanie sankcji nieważności uchwały (zarządzenia). W art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych wprowadzono możliwość prawną nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, stanowiąc, że "Przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie". Zasady demokratycznego państwa prawnego wyłączają usprawiedliwienie braku sprawności działania, wadliwości w procedurze stanowienia aktów normatywnych, do odstąpienia od konstytucyjnej zasady nie nadawania mocy wstecznej regulacji nakładającej na jednostki obowiązki, jak w tym przypadku obowiązki ponoszenia opłat za świadczenia w przedszkolach. Zarówno fakt utraty mocy poprzednio obowiązującej regulacji, jak i obowiązek działania zgodnie z prawem, nie pozwalają na ocenę, że nastąpiły zdarzenia, uniemożliwiające wydanie aktu normatywnego, co rodziło konieczność nadania mocy wstecznej. Nie ma podstaw do wyprowadzenia z konsekwencji finansowych wynikających z braku starannego, sprawnego działania organu samorządu gminy wartości, które nie pozostawałyby w sprzeczności z zasadą demokratycznego państwa prawnego. Tym samym nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 106 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Konsekwencje finansowe muszą być uwzględniane w działaniu, a nie w następstwach prawnych wadliwego, niesprawnego działania. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.