I OSK 973/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędzia del. WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 1509/23 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 26 maja 2023 r. nr DO-II.7610.91.2023.AB w przedmiocie odmowy nabycia prawa użytkowania wieczystego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 8 grudnia 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 1509/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "Sąd I instancji") oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie (dalej: "Skarżąca", Skarżąca kasacyjnie", "PKP") na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii (dalej: "Minister") z 26 maja 2023 r. nr DO-II.7610.91.2023.AB w przedmiocie odmowy nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że sprawa dotyczyła uwłaszczenia na podstawie art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. z 2022, poz. 2542, dalej: "ustawa z dnia 8 września 2000 r.") zgodnie z którym grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy (tj. z dniem 27 października 2000 r.), z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP, natomiast budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na tych gruntach stają się z mocy prawa, nieodpłatnie, własnością PKP (...). Kluczową przesłanką, której spełnienia domagał się organ, było udowodnienie, że przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe znajdowało się w posiadaniu spornej działki nr [...] (poprzednie oznaczenie [...]) o pow. 2 ha 0732 m², dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] w dniu 5 grudnia 1990 r. Sąd I instancji zgodził się z organami, że PKP nie przedstawiła wystarczających dowodów na tę okoliczność. Za niewystarczające uznano bowiem: oświadczenia wnioskodawcy z 2 czerwca 2008 r., wypis z rejestru gruntów (stan na 2006 r.) oraz wykaz budynków. Sąd I instancji podkreślił, że organy wzywały Skarżącą do przedłożenia innych dokumentów potwierdzających posiadanie w kluczowej dacie, jednak PKP nie odpowiedziały na te wezwania (pismo z 14 czerwca 2016 r. oraz z 20 października 2020 r.). Z powodu nieudowodnienia przez Skarżącą kluczowej przesłanki posiadania gruntu na dzień 5 grudnia 1990 r., skarga została uznana za bezzasadną i oddalona. Skargę kasacyjną od wyroku złożyła Skarżącą zarzucając Sądowi I instancji naruszenie: 1. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, w postaci art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. poprzez bezzasadne przyjęcie, iż Polskie Koleje Państwowe S.A. nie nabyły z dniem 27 października 2000 r. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, pomimo że w niniejszej sprawie realizowały się wszystkie podstawy do jej uwłaszczenia; 2. przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: "p.p.s.a.") poprzez niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie i oddalenie skargi, mimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez organ art. 75 § 1 ab initio k.p.a. oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej: "k.p.a.") polegające na ograniczeniu w postępowaniu administracyjnym zasady równej mocy środków dowodowych, mimo że takie ograniczenie jest nieuzasadnione, nie wynika wprost z przepisu ustawy, przerzuca na stronę odpowiedzialność za ewentualne błędy organu administracji państwowej, a przez wprowadzenie takiego wymogu ex post - taktycznie pozbawia stronę rzeczywistej ochrony jej praw majątkowych, przy jednoczesnym przerzuceniu obowiązków dowodowych na stronę; gdyby Sąd I instancji dostrzegł powyższe uchybienie, zaskarżone rozstrzygnięcie mogłoby być inne, tj. skarga mogłaby zostać uwzględniona. Wobec powyższego Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Nadto, wniosła o zasądzenie kosztów postępowania oraz zrzekła się przeprowadzenia rozprawy. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ Skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a). Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła wyrokowi Sądu I instancji naruszenie zarówno prawa materialnego, jak i procesowego, jednakże przepisy postępowania co do zasady stanowią kontynuację zarzucanych naruszeń prawa materialnego, a ich uzasadnienie opiera się na tezie, że skoro organy i Sąd I instancji wadliwie zinterpretowały art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r., to dopuściły się także naruszeń procedury. W tej sytuacji ocena zarzucanych naruszeń prawa materialnego determinuje wynik oceny zarzutów naruszenia przepisów p.p.s.a. w związku z przepisami procedury administracyjnej. W takiej zaś sytuacji konieczne było odniesienie się w pierwszej kolejności do postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego. Istota sporu w niniejszej sprawie koncentruje się wokół braku kumulatywnego spełnienia wszystkich przesłanek niezbędnych do stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez PKP prawa użytkowania wieczystego do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, na podstawie art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. Konkretnie, spór dotyczy ustalenia, czy w dniu 5 grudnia 1990 r. przedsiębiorstwo państwowe PKP posiadało działkę nr [...] (poprzednie oznaczenie [...]), położoną w gminie S., w obrębie [...] o pow. 2 ha 0732 m², dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. Sąd I instancji zasadnie przyjął, że choć spełniona została przesłanka własności Skarbu Państwa, to PKP nie wykazały w sposób przewidziany prawem faktu posiadania tych nieruchomości we wskazanej dacie. Skarga kasacyjna oparta została na dwóch podstawach: naruszeniu prawa materialnego, tj. art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. oraz naruszeniu przepisów postępowania, w szczególności art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 151 p.p.s.a. (a w konsekwencji art. 75 § 1 ab initio k.p.a., art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niezastosowanie go oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie i oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organy administracji publicznej art. 75 § 1 ab initio k.p.a. oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Skarżąca upatruje tych uchybień w ograniczeniu zasady równej mocy środków dowodowych i przerzuceniu na stronę ciężaru dowodu w zakresie posiadania gruntu w dniu 5 grudnia 1990 r. Ten zarzut jest niezasadny. Przepis art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. stanowi, że uwłaszczenie następuje ex lege, pod warunkiem kumulatywnego spełnienia trzech przesłanek: 1) grunty są własnością Skarbu Państwa; 2) grunty znajdowały się w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe w dniu 5 grudnia 1990 r.; 3) przedsiębiorstwo Polskie Koleje Państwowe nie legitymowało się i nie legitymuje dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej. Stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego, dokonywane w drodze decyzji administracyjnej, ma charakter deklaratoryjny i wymaga ustalenia, czy w dacie wejścia w życie ustawy (27 października 2000 r.) te przesłanki były spełnione. Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że dla potwierdzenia przesłanki posiadania w dniu 5 grudnia 1990 r. miarodajne są dokumenty wskazane w § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 stycznia 2001 r. w sprawie sposobu potwierdzania posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" gruntów będących własnością Skarbu Państwa, w tym rodzajów dokumentów stanowiących dowody w tych sprawach (Dz. U. z 2001 r., Nr 4, poz. 29, dalej: "rozporządzenie"). Katalog ten nie ogranicza zasady równej mocy dowodowej w sposób sprzeczny z k.p.a., lecz stanowi uszczegółowienie, w jakiej formie dowodowej, z uwagi na specyfikę i historyczny kontekst uwłaszczenia, należy poszukiwać dowodów posiadania. W przypadku braku dokumentów wymienionych w § 2 ust. 1, § 2 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza zastosowanie art. 75 k.p.a., a więc również innych dowodów. Jednakże w niniejszej sprawie PKP przedłożyło jedynie wypis z rejestru gruntów sporządzony według stanu na dzień 20 kwietnia 2006 r. i wykaz budynków według stanu na 3 czerwca 2008 r. Sąd I instancji trafnie w tej sytuacji ocenił, że żaden z tych dokumentów nie stanowi wystarczającego dowodu posiadania gruntu w dacie kluczowej, tj. 5 grudnia 1990 r. Wypis z 2006 r. nie potwierdza stanu posiadania 16 lata wcześniej. W kontekście powyższego podzielić należy zatem stanowisko organów orzekających w sprawie, które trafnie zaakceptował następnie Sąd I instancji, że samoistnej podstawy nabycia prawa użytkowania wieczystego spornej działki nie mogło stanowić złożone do akt sprawy oświadczenie osoby upoważnionej do reprezentacji spółki z 2 czerwca 2008 r., w którym wskazano, że działka nr [...] o pow. 2,0732 ha w dniu 5 grudnia 1990 r. była w posiadaniu PKP. Zasada prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) nie mają charakteru absolutnego i nie zwalniają strony postępowania od współudziału w jego realizacji. Organ administracji, a w konsekwencji Sąd, nie może zastąpić strony w gromadzeniu dowodów, które, z uwagi na ich charakter (np. dokumenty wewnętrzne PKP dotyczące ponoszenia opłat lub inwestycji), powinny znajdować się w jej posiadaniu. Organy podejmowały działania wyjaśniające, wzywając PKP do przedłożenia dokumentów potwierdzających posiadanie gruntu w dacie 5 grudnia 1990 r., na które to wezwania Skarżąca nie udzieliła odpowiedzi. Tym samym, nie można skutecznie zarzucić organom naruszenia procedury dowodowej, w sytuacji gdy wyczerpały one dostępne środki, a strona postępowania nie współpracowała w zakresie przedstawienia dowodów, którymi powinna dysponować. Brak zasadności zarzutów proceduralnych przesądza o braku podstaw do kwestionowania dokonanych przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych w zakresie braku udowodnienia posiadania. W konsekwencji, zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. przez błędną wykładnię polegającą na bezzasadnym przyjęciu, iż PKP nie nabyły z dniem 27 października 2000 r. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, również nie mógł przynieść oczekiwanego rezultatu. Wykładnia przepisu art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. dokonana przez Sąd I instancji, jest prawidłowa. Przepis ten wyraźnie wymaga posiadania gruntu w dniu 5 grudnia 1990 r. Skoro w toku postępowania administracyjnego i sądowego Skarżąca nie przedstawiła żadnego wiarygodnego i miarodajnego dowodu, który w sposób przewidziany prawem potwierdzałby tę przesłankę, nie mogło dojść do stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego. Brak udowodnienia jednego z kumulatywnych warunków uwłaszczenia, tj. posiadania gruntu w dacie 5 grudnia 1990 r., słusznie doprowadził organy do odmowy stwierdzenia nabycia tego prawa, a stanowisko to trafnie zostało zaaprobowane przez Sąd I instancji. Niezależnie od powyższego zarówno Sąd I instancji, jak i Minister słusznie uznali, że częściowe zajęcie spornej nieruchomości wodami powierzchniowymi płynącymi uniemożliwia jej uwłaszczenie z uwagi na fakt, że wchodzi ona do zasobu nieruchomości, którymi gospodaruje Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie i wyłączona ona jest z obrotu cywilnoprawnego. Jak wynika bowiem z pisma Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 5 grudnia 2022 r. przedmiotowa działka jest częściowo zajęta przez śródlądowe wody płynące - rzekę [...], w stosunku do której prawa właścicielskie Skarbu Państwa wykonuje Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w G. zgodnie z art. 212 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo Wodne (Dz. U. z 2021 r., poz. 2233 ze zm.). Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.