I OSK 98/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący NSA: Barbara Adamiak Sędziowie NSA: Jerzy Bujko Jolanta Rajewska (spr.) Protokolant Joanna Szcześniak po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 26 października 2005 r. sygn. akt II SA/Sz 82/05 w sprawie ze skargi M. D. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie statusu bezrobotnego i zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 26 października 2005 r. sygn. akt IISA/Sz 82/05 oddalił skargę M. D. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] nr [...]. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Starosta [...] decyzją z dnia [...] uznał M. D. z tym samym dniem za osobę bezrobotną, a z dniem 15 listopada 2003 r. przyznał mu zasiłek dla bezrobotnych. W związku ze złożeniem przez M. D. oświadczenia o rozpoczęciu działalności gospodarczej Starosta [...], decyzją z dnia [...] nr [...], orzekł o utracie z dniem 1 czerwca 2004 r. przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Starosta [...] wznowił z urzędu postępowanie zakończone powyższą decyzją. Następnie decyzją z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 151 § 1 pkt. 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm. - dalej cytowana jako kpa) oraz art. 13 ust. 3 pkt. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt. 2 lit. f ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 514, ze zm.), uchylił własną decyzję z dnia [...] o utracie przez M. D. statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku z dniem 1 czerwca 2004 r, a ponadto orzekł o utracie przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku z dniem 1 kwietnia 2004 r. W odwołaniu M. D., wnosząc o uchylenie powołanej decyzji, podniósł, że działalność gospodarczą podjął dopiero 1 czerwca 2004 r. Nie zgłosił stosownej zmiany do ewidencji działalności gospodarczej z uwagi na wiążące się z tym koszty oraz dlatego, że nie wiedział kiedy faktycznie rozpocznie działalność gospodarczą. Wojewoda Zachodniopomorski nie uwzględnił odwołania M. D. i decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podał, że skarżący dniu rejestracji w urzędzie pracy podpisał oświadczenie, iż jest osobą niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej oraz zobowiązuje się do bezzwłocznego powiadamiania organu zatrudnienia o wszelkich zmianach danych zawartych w karcie rejestracyjnej. W dniu 6 sierpnia 2004 r. do organu wpłynęło zaświadczenie z dnia 6 listopada 2003 r. o wpisie do ewidencji gospodarczej, w którym jako datę rozpoczęcia działalności wskazano dzień 1 kwietnia 2004 r. Wobec powyższego zasadne było wznowienie przez organ pierwszej instancji postępowania w powyższym zakresie, a następnie, na podstawie przepisu art. 13 ust. 3 pkt 1 obowiązującej wówczas ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, pozbawienie strony statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku z dniem 1 kwietnia 2004 r. Decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego M. D. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Wnosząc o uchylenie tego rozstrzygnięcia oraz decyzji organu I instancji, zarzucił, że zostały one wydane z naruszeniem: 1) art. 2 ust. 1 lit. f ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu poprzez błędne przyjęcie, iż prawo do zasiłku uzależnione jest wyłącznie od dokonania wyrejestrowania działalności gospodarczej, 2) art. 8, art. 11 i art. 77 § 1 kpa poprzez zaniechanie rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego, które miało podstawowe znaczenie dla sprawy, 3) art. 107 § 1 kpa poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 26 października 2005 r. sygn. akt IISA/Sz 82/05 oddalił powyższą skargę, uznając, że jest ona niezasadna, a zaskarżone decyzje odpowiadają prawu. Sąd I instancji podkreślił, że trafność stanowiska wyrażonego w tych rozstrzygnięciach potwierdza uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 1996 r. OSP 5/96 (ONSA 1997/2/47). Na uchwałę tę powołał się także skarżący, ale wyciągnął z niej błędny wniosek, iż do zachowania statusu osoby bezrobotnej wystarczy udowodnienie, że nie prowadził faktycznie działalności gospodarczej od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji działalności gospodarczej. Tymczasem w uzasadnieniu przywołanej uchwały NSA wskazał, że : "Rozwiązanie przyjęte w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. jest zsynchronizowane z unormowaniami zawartymi w ustawie z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 41, poz. 324, ze zm.), która wyraźnie rozróżnia zgłoszenie działalności gospodarczej do ewidencji i wpis do ewidencji od faktycznego podjęcia (rozpoczęcia) działalności gospodarczej. Zgłoszenie działalności gospodarczej do ewidencji jednak powinno zawierać, oprócz innych danych, także wskazanie daty rozpoczęcia tej działalności (art. 16 ust. 1 pkt 4). Ponadto osoba, która uzyskała wpis do ewidencji, może zmieniać dane zawarte w zgłoszeniu do ewidencji, a więc także wskazaną datę rozpoczęcia działalności gospodarczej, jednakże ma obowiązek zgłosić te zmiany organowi ewidencyjnemu (art. 18). Z powodu treści tych obowiązków wykazanie przez osobę, która uzyskała wpis do ewidencji działalności gospodarczej, iż nie podjęła działalności gospodarczej, jest związane z wykreśleniem wpisu z ewidencji. Już samo sformułowanie art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f cytowanej ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. wskazuje, iż osoba, która uzyskała wpis do ewidencji działalności gospodarczej, musi wykazać nie tylko to, że nie podjęła działalności gospodarczej, ale także to, że działalności tej nie podjęła do dnia jej wyrejestrowania, co oznacza, iż wykazanie tych okoliczności jest związane z wykreśleniem wpisu z ewidencji. WSA w Szczecinie podzielił stanowisko NSA wyrażone w powołanej uchwale, podkreślając, że pogląd ten wobec identycznego brzmienia przepisu art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. f zachowuje aktualność na gruncie obecnie obowiązującej ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 101, ze zm.). Skoro zatem skarżący po zarejestrowaniu działalności gospodarczej działalność tę podjął, choć w innej dacie niż wskazana w zgłoszeniu do ewidencji gospodarczej, to organ zatrudnienia w wyniku wznowienia postępowania (po uchyleniu decyzji wcześniejszych) mógł pozbawić skarżącego statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku z dniem 1 kwietnia 2004 r. Zdaniem Sądu chybione są również zarzuty naruszenia przepisów art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa, bowiem nie doszło do ich naruszenia w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Organy dysponowały dowodami wystarczającym do wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu decyzji obu instancji przytoczono przepis art. 2 ust. 1 pkt. 2 lit. f cyt. ustawy, stanowiący materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć. Nieprzytoczenie przepisów kompetencyjnych oraz proceduralnych należy natomiast uznać za naruszenie prawa niemające istotnego wpływu na wynik sprawy. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniósł M. D., zastąpiony przez adwokata, zaskarżając to orzeczenie w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił błędną wykładnię art. 2 ust. 1 pkt. 2 lit. f ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, a ponadto naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, art. 133 i art. 141 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej ustawa P.p.s.a.) W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący stwierdził, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 2 ust. 1 pkt. 2 lit. f ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, bezpodstawnie uznając, że status bezrobotnego nie był uzależniony od udowodnienia, że nie prowadził on faktycznie działalności gospodarczej od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji działalności gospodarczej. Taka wykładnia Sądu I instancji, zdaniem skarżącego, jest sprzeczna z celem ustawy, tj. przyjętym przez ustawodawcę pryncypium polegającym na łagodzeniu skutków bezrobocia, zatrudnianiu oraz aktywizacji zawodowej bezrobotnych i innych osób poszukujących pracy. Dlatego interpretacja przepisów ustawy powinna być dokonywana przy zastosowaniu wykładni systemowej wewnętrznej i wykładni celowościowej. Spór w sprawie w istocie sprowadza się do znaczenia, zawartego w definicji bezrobotnego, sformułowania "od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności". Omawiany zwrot wskazuje na dwa momenty wyznaczające okres uprawniający osobę do legalnego podjęcia działalności gospodarczej. Umieszczenie w ewidencji osób prowadzących działalność gospodarczą stwarza domniemanie faktycznego rozpoczęcia działalności gospodarczej. Nie wyklucza to jednak możliwości wykazania, że faktycznie działalności tej nie podjęto, co powinno być ustalone w postępowaniu dowodowym. W ocenie Sądu I instancji skarżący, aby mógł skorzystać z prawa do zasiłku, powinien albo zmienić datę rozpoczęcia działalności albo wykreślić działalność z rejestru. Takie stanowisko w ocenie skarżącego jest nieuzasadnione, tym bardziej że w wielu przypadkach racjonalne działanie w tym względzie nie jest możliwe. Skarżący nie mógł zmienić daty rozpoczęcia działalności, gdyż jej nie znał. Po ukończeniu kursu i zdaniu egzaminu z topografii miasta niezbędne było także otrzymanie stosownej licencji. Oczekiwanie na tę decyzję musiałoby wiązać się z koniecznością wielokrotnej zmiany daty rozpoczęcia działalności. Skarżący nie mógł też działalności wyrejestrować, gdyż późniejszy wpis opóźniłby rozpoczęcie działalności, a ponadto warunkiem odebrania "koncesji" było przedstawienie zaświadczenia o wpisie do ewidencji. Dla utraty statusu bezrobotnego zasadnicze znaczenie powinien mieć zatem wyłącznie sam fakt podjęcia działalności gospodarczej. Zasadnym wydaje się ponadto by niedopełnienie formalności polegającej na uaktualnieniu wpisu do ewidencji działalności gospodarczej obwarowane było jedynie karą porządkową, a nie nakazem zwrotu zasiłku. W związku z nieuprawnioną wykładnią art. 2 ust. 1 pkt. 2 lit. f ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, zdaniem skarżącego, WSA w Szczecinie naruszył także art. 145 § 1 pkt. 1 lit a ustawy P.p.s.a. Sąd I instancji pominął ponadto istotne dowody potwierdzające faktyczną datę rozpoczęcia działalności gospodarczej, naruszając tym samym art. 133 ustawy P.p.s.a. Naruszenie art. 141 § 1 powołanej ustawy polegało natomiast na błędnym ustaleniu stanu faktycznego i wyrokowaniu na jego podstawie. Uchybienia te, w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż ustalenie nieprawidłowego stanu faktycznego i stwierdzenie, iż jest on wystarczający doprowadziło do wydania wyroku niezgodnego z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny zważyli co następuje : Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. Oznacza to, że o ile nie zachodzi nieważność postępowania, kontrola sądu ogranicza się wyłącznie do weryfikacji zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, w ramach powołanych podstaw zaskarżenia. Skarga kasacyjna wniesiona w rozpoznawanej sprawie nie ma usprawiedliwionych podstaw. Wbrew zarzutom skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie nie naruszył przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 2 ust. 1 pkt. 2 lit. f ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Ustawa ta w art. 2 ust. 1 pkt. 2 wiązała możliwość uzyskania oraz zachowania statusu bezrobotnego nie tylko z wystąpieniem wielu przesłanek pozytywnych, ale także brakiem przesłanek negatywnych, w tym określonej w art. 2 ust. 1 pkt. 2 lit. f. Stosownie do tego przepisu bezrobotnym nie mogła być osoba, która podjęła pozarolniczą działalność gospodarczą od dnia wskazanego w zgłoszeniu albo podlegała - na podstawie odrębnych przepisów - obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników oraz zaopatrzenia emerytalnego. W przypadku osób, które podjęły pozarolniczą działalność gospodarczą nieistotna była ani skala ani rodzaj czy forma podjętej działalności, a ponadto to czy działalność przynosiła dochody i w jakiej wysokości. Decydujące znaczenie miał jedynie fakt wpisania danej osoby do ewidencji podmiotów gospodarczych w okresie od dnia wskazanego jako dzień rozpoczęcia działalności do dnia jej wykreślenia. W związku z tym status bezrobotnego mogła uzyskać oraz zachować jedynie osoba, która wprawdzie figurowała w ewidencji działalności gospodarczej, ale nie nadszedł jeszcze dzień wskazany w zgłoszeniu jako dzień rozpoczęcia tej działalności. Bezrobotnym nie mógł być natomiast przedsiębiorca po dacie wskazanej w ewidencji jako dzień podjęcia działalności gospodarczej i przed dniem jej wyrejestrowania. Dla obalenia domniemania, że osoba wpisana do ewidencji prowadzi działalność gospodarczą od dnia wskazanego w zgłoszeniu, niezbędne było (i jest) uprzednie wykreślenie jej z tej ewidencji. Zachowanie statusu bezrobotnego umożliwiało także uzyskanie stosownej zmiany zapisu w ewidencji przed dniem wskazanym jako data rozpoczęcia działalności gospodarczej Skład orzekający w niniejszej sprawie - tak samo jako WSA w Szczecinie - podziela w całej rozciągłości wykładnię omawianej regulacji zawartą w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 6 grudnia 1996 r. ( ONSA nr 2 z 1997 r, poz. 47) wraz z argumentacją ją uzasadniającą. Odmienna proponowana przez skarżącego interpretacja omawianej regulacji jest sprzeczna z literalnym brzmieniem powołanego art. 2 ust. 1 pkt. 2 lit. f ustawy, a ponadto z wykładnią celowościową i funkcjonalną ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Celem przyjętych w tym akcie prawnym rozwiązań jest łagodzenie skutków bezrobocia, zatrudnianie oraz aktywizacja osób bezrobotnych i innych poszukujących pracy. Nie oznacza to jednak przyznawania zasiłków dla bezrobotnych osobom, które rozpoczynają prowadzenie działalności gospodarczej. Inne bowiem świadczenia przewidziane są bowiem dla osób rzeczywiście poszukujących pracy, a inne dla tych, którzy zamierzają podjąć własną działalność gospodarczą. W sprawie ewidentne jest, że M. D. nie dokonał wykreślenia uzyskanego wpisu z ewidencji działalności gospodarczej. Pozbawione znaczenia prawnego są zatem jego próby wykazania, że nie podjął on działalności gospodarczej w dniu wskazanym w zgłoszeniu. W związku z powyższym organ zatrudnienia miał pełne podstawy do wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] i - po uchyleniu tego rozstrzygnięcia - pozbawienia skarżącego z dniem 1 kwietnia 2004 r. statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku. Decyzja Wojewody Zachodniopomorskiego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji zgodna jest zatem z obowiązującymi przepisami prawa, w szczególności omawianym przepisem prawa materialnego. Wyrok WSA w Szczecinie oddalający skargę na ostateczną w tym zakresie decyzję nie narusza więc powołanego przez skarżącego przepisu prawa materialnego ani art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a ustawy P.p.s.a. Nieskuteczne są także zarzuty dotyczące uchybienia art. 133 i art. 141 § 1 P.p.s.a. Z uwagi na zasadę ograniczonej kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 183 § 1 P.p.s.a.) Sąd ten nie może zastępować stron i korygować czy uściślać za nie zarzutów skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstaw kasacyjnych - w rozumieniu art. 176 P.p.s.a. - polega między innymi na precyzyjnym oznaczeniu normy prawnej, której naruszenie zarzuca się Sądowi I instancji. Pierwszy z przytoczonych przepisów składa się z trzech paragrafów. Niewskazanie dokładnie, o który z nich chodzi, powoduje, że tak postawiony zarzut nie może być przedmiotem merytorycznego rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten nie może bowiem domyślać się intencji profesjonalnego pełnomocnika i samodzielnie ustalać odnośnie jakiego przepisu prawa zamierzał on sformułować zarzut skargi kasacyjnej. Nietrafny jest ponadto zarzut naruszenia art. 141 § 1 cyt. ustawy. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku sporządza się w terminie 14 dni od dnia ogłoszenia wyroku albo podpisania sentencji wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym, z zastrzeżeniem § 2. Skarga kasacyjna nie zawiera wyjaśnienia na czym ma polegać naruszenie normy o takiej treści. Petitum i uzasadnienie powołanego środka zaskarżenia może wskazywać, że jego autorowi chodziło nie o naruszenie art. 141 § 1, lecz § 4 art. 141 P.p.s.a., ale takiego zarzutu wprost nie zawarto. Częściowo źle postawione zarzuty skargi kasacyjnej uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, związanemu granicami skargi kasacyjnej, dokonanie pełnej kontroli legalności zaskarżonego wyroku Sądu I instancji. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 P.p.s.a.