I OSK 984/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Tarno Sędziowie NSA Iwona Bogucka del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 7 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 354/14 w sprawie ze skargi "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 października 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 354/14 po rozpoznaniu skargi "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w W., na decyzję Wojewody M. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, oddalił skargę. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna. Wojewoda M. decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] uchylił decyzję Starosty W. z dnia [...] października 2013 r., nr [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. P. Dystrybucja S.A. wniosło o wydanie, w trybie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], położoną w obrębie [...], miasta B., poprzez udzielenie zezwolenia na przeprowadzenie przez nią linii kablowej średniego napięcia SN 15 kV. Starosta W. w pkt 1 decyzji z dnia [...] października 2013 r., nr [...] odmówił ograniczenia sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości, będącej własnością Skarbu Państwa, w użytkowaniu wieczystym przedsiębiorstwa "[...]" Sp. z o.o. oraz nie udzielił zezwolenia P. Dystrybucja S.A. na przeprowadzenie przez przedmiotową nieruchomość linii kablowej średniego napięcia SN 15 kV (pkt 2 orzeczenia). Swoje rozstrzygnięcie uzasadnił tym, że wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości możliwe jest, gdy spełnione są jednocześnie przesłanki: - właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyrażają zgody na wykonanie na nieruchomości prac, o których mowa w art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, - nieruchomość położona jest na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne albo została wydana w stosunku do niej decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Jak wynika z akt sprawy przedsiębiorstwo "[...]" Sp. z o.o. nie wyraziło zgody na wykonanie planowanej inwestycji, a działka o nr ewidencyjnym [...] znajduje się na terminie oznaczonym symbolem planistycznym 1 KD, określonym jako droga zakładowa, co wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miasta B., zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w B. z dnia [...] listopada 2000 r., Nr [...]. Nieruchomość ta nie znajduje się zatem na terenach przeznaczonych na realizację celów publicznych, co sprawia, że nie zachodzą przesłanki do wydania decyzji administracyjnej, w trybie 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda M. powołaną wyżej decyzją uchylił decyzję Starosty W. z dnia [...] października 2013 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy wskazał, że warunkiem koniecznym i podstawowym, aby móc ubiegać się o wydanie zezwolenia ograniczającego sposób korzystania z nieruchomości przez właściciela lub użytkownika wieczystego jest realizacja celu publicznego, wyszczególnionego w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnego z planem zagospodarowania przestrzennego lub też z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeśli brak jest miejscowego planu zagospodarowania. Dlatego też organ powinien wziąć pod uwagę, czy założenie i przeprowadzenie linii kablowej średniego napięcia SN 15 kV jest inwestycją spełniającą przesłanki inwestycji celu publicznego, bowiem planowa inwestycja mieści się w definicji, określonej w art. 6 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Część przedmiotowej nieruchomości leży na obszarze obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego w dniu 24 listopada 2000 r., jako przeznaczona pod drogę gminną 1 KD. Przy czym zgodnie z § 71 pkt 8 ww. planu w korytarzach ulic plan ustala przeznaczenie uzupełniające - urządzenia sieciowe infrastruktury technicznej oraz zieleni przyulicznej. Skoro tylko część planowanej inwestycji przebiega przez obszar objęty ww. planem zagospodarowania przestrzennego, to nie jest dopuszczalne wydanie decyzji w trybie art. 124 powołanej ustawy, jeżeli inwestycja realizowała cel publiczny, a brak jest planu miejscowego lub decyzji o ustaleniu lokalizacji. Natomiast w przedmiotowej sprawie Starosta W. nie odniósł się do możliwości wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ podkreślił, że w celu realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów w państwa (art. 8 kpa) konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń strony oraz uwzględnienia w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli. Obowiązkiem organu jest wykorzystanie w sprawie wszystkich dowodów znanych mu z urzędu, poszukiwania innych (nowych) dowodów na potwierdzenie określonych faktów, z wykorzystaniem dostępnych źródeł dowodowych, a także dopuszczenie wszystkich środków dowodowych, zgłaszanych przez stronę, o ile mają one znaczenie dla sprawy. Nie może on bowiem biernie oczekiwać przedstawienia mu dowodów. Powyższe orzeczenie organu II instancji zostało zaskarżone przez [...] Sp. z o.o. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Strona skarżąca zarzuciła decyzji Wojewody naruszenie prawa materialnego, polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez uznanie konieczności prowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, w sytuacji braku planu zagospodarowania przestrzennego dla całej spornej nieruchomości oraz braku decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę podzielił pogląd organu II instancji, iż w sprawie zaistniała przesłanka warunkująca uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, albowiem organ I instancji wydał rozstrzygnięcie z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., zaś przeprowadzenie postępowania w niniejszej sprawie i wydanie rozstrzygnięcia wyłącznie przez organ odwoławczy doprowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 K.p.a., a więc pozbawiłoby stronę prawa do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy. Zdaniem Sądu I instancji rozstrzygnięcie sprawy, w której zapadła kontrolowana decyzja wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części odnośnie zaistnienia przesłanek określonych w art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm. dalej u.g.n.). Stosownie do art. 124 u.g.n. (przepis ten stanowił podstawę decyzji Starosty W.), starosta wykonujący zadania z zakresu administracji publicznej może ograniczyć w drodze decyzji sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie przewodów i urządzeń, o których mowa w tym przepisie, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyrazi na to zgody. Zatem warunkiem udzielenia zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przewodów, jest zgodność zamierzenia z planem miejscowym lub decyzją o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Ta ostatnia kwestia ma w sprawie decydujące znaczenie. Z akt administracyjnym wynika, że działka nr [...] obr. [...] w m. B. w części leży na obszarze, dla którego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] listopada 2000 r., opublikowany w Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 18 poz. 156 z 12 lutego 2001 r. Według zapisu tego planu działka nr [...] jest przeznaczona docelowo pod drogę gminną 1 KD, zaś zgodnie z § 71 pkt 8 planu, w korytarzach ulic plan ustala przeznaczenie uzupełniające – urządzenia sieciowe infrastruktury technicznej oraz zieleni przyulicznej (k. 20-30, 38-39 akt). Przeprowadzenie przez przedmiotową nieruchomość linii kablowej średniego napięcia SN 15 kV jest niewątpliwie inwestycją spełniającą przesłanki inwestycji celu publicznego (art. 6 ugn) oraz jest to urządzenie sieciowe infrastruktury technicznej, którego zlokalizowanie na części przedmiotowej działki dopuszcza ww. plan zagospodarowania przestrzennego. Sąd nie znajduje zatem podstaw do uznania za zasadne twierdzeń organu I instancji, że w z treści wypisu i wyrysu z miejscowego §planu zagospodarowania przestrzennego nie wynika, że przedmiotowa działka znajduje się na terenach przeznaczonych pod realizacje inwestycji celu publicznego. W konsekwencji stanowisko Wojewody, że w sprawie istnieją podstawy do wydania decyzji kasacyjnej, jest w ocenie Sądu prawidłowe. Prawidłowe jest również stanowisko organu II instancji co do konieczności zbadania przez Starostę W. czy dla pozostałej części przedmiotowej nieruchomości nieobjętej planem, nie została wydana decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Natomiast czy zezwolenie zostanie udzielone, to zależy o merytorycznego rozpoznania wniosku. W tym zakresie organ posiada uprawnienie do działania i jest zobowiązany do rozważenia i wyjaśnienia zasadności udzielenia żądanej zgody. Skargę kasacyjną wywiodła Spółka [...] Sp. z o.o. wnosząc o chylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła powołanemu wyrokowi naruszenie przepisów postepowania, mające istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku, polegające na obrazie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi [...] sp. z o .o. w sytuacji gdy decyzja Wojewody M., z dnia [...] grudnia 2013 r., została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a., gdyż stanowiła o uchyleniu decyzji organu I instancji, pomimo braku przesłanek ustawowych warunkujących takie rozstrzygnięcie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 wskazanej wyżej ustawy, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionego zarzutu. Art. 138 § 2 K.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w trybie art. 138 § 2 K.p.a. jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy i niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną tylko wówczas, gdy organ I instancji naruszył przepisy postępowania nie wyjaśniając istotnych okoliczności z punktu widzenia przedmiotu sprawy. W sytuacji, gdy zasadniczo materiał wymagany do zakończenia sprawy administracyjnej został w sprawie zgromadzony, zaś kwestią sporną jest w istocie ocena tego materiału i wynikających z niego wniosków, brak jest podstaw do wydania decyzji kasacyjnej określonej art. 138 § 2 K.p.a. Podjęcie takiej decyzji prowadzi do przedłużania postępowania. Przepis art. 138 § 2 K.p.a. daje zatem organowi odwoławczemu możliwość uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania, jeżeli postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone z naruszeniem procedury na tyle istotnym, że wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji jest niedopuszczalne z uwagi na brak ustaleń dotyczących istoty sprawy. Natomiast jeśli organ odwoławczy uzna, że zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania dowodowego w niewielkim tylko zakresie, na przykład wyjaśnienia kwestii budzącej pewne wątpliwości organu, powinien dokonać czynności niezbędnych do zakończenia sprawy sam, lub też ewentualnie skorzystać z możliwości zlecenia w danym zakresie podjęcia czynności wyjaśniającej organowi pierwszej instancji, stosownie do art. 136 K.p.a. Zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. przez organ odwoławczy w sprawie wymaga zatem uprzedniego przeprowadzenia oceny czy stan faktyczny w sprawie determinowany przepisami prawa jest dostatecznie wyjaśniony. Wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. jest w każdym przypadku uzależnione od stanu rozpoznania sprawy, który to stan determinują przepisy prawa materialnego mające zastosowanie w danej sprawie. Materialnoprawną podstawę decyzji organu I instancji stanowiły przepisy u.g.n. Art. 124 ust. 1 u.g.n. określa przesłanki wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Jedną z przesłanek warunkujących wydanie pozytywnej decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. jest zgodność zamierzenia inwestycyjnego z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a w przypadku jego braku z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z poczynionych przez organ odwoławczy ustaleń wynika, że postanowienia tego planu obejmują tylko część planowanej inwestycji, ponadto organ I instancji błędnie ocenił zgodność planowanego zamierzenia inwestycyjnego z postanowieniami tego planu. Skoro postanowienia planu nie obejmują w całości terenu objętego wnioskiem, to w pozostałym zakresie wymagana jest decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Rację miał zatem organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną, bowiem w sprawie należało ustalić czy taka decyzja została wydana, a jeśli nie to czy inwestor miał świadomość tego, że przedmiot inwestycji nie jest objęty w całości postanowieniami planu. Powyższe uzasadniało uchylenie decyzji organu I instancji celem ustalenia tych okoliczności i ewentualnego umożliwienia Wnioskodawcy przedłożenia decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego organowi I instancji. Brak wyjaśnień w zakresie kwestii zasadniczych z punktu widzenia przedmiotu postępowania w sprawie uzasadniał zatem wydanie decyzji kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.