I OSK 986/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 10 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. R. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 stycznia 2021 r., sygn. akt I SA/Po 688/20 o odrzuceniu skargi K. R. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z dnia 28 stycznia 2021 r., sygn. akt I SA/Po 688/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę K. R. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że postanowieniem z dnia 26 maja 2020 r. została odrzucona skarga K. R. na ww. decyzję z uwagi na wniesienie jej po terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przyjął bowiem, że skoro do prawidłowego doręczenia zaskarżonej decyzji doszło w dniu 12 lipca 2019 r., a termin do wniesienia skargi na tę decyzję upływał 12 sierpnia 2019 r., natomiast skargę sporządzono 13 lutego 2020 r., oznacza to, że skargę złożono po upływie terminu do dokonania tej czynności. Skarżąca złożyła zażalenie na powyższe postanowienie. Postanowieniem z dnia 21 października 2020 r. sygn. akt I OZ 744/20 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przesyłka zawierająca decyzję została skierowana pod właściwie oznaczony adres pocztowy, prawidłowo oznaczono miasto, ulicę i numer domu oraz lokalu. Problemem była natomiast prawidłowość imiennego oznaczenia samego adresata, jakim w sprawie był pełnomocnik. Zarówno na kopercie zawierającej decyzję, jak i na przyłączonym do niej blankiecie zwrotnego poświadczenia odbioru, nazwisko adwokata zostało poddane korekcie, w konsekwencji na kopercie jest ono podane w dwóch zbliżonych brzmieniach, albowiem w nazwie kancelarii posłużono się niewłaściwym nazwiskiem "R.". NSA stwierdził, że nie jest w chwili obecnej możliwe ustalenie, na jakim etapie doszło do korekty nazwiska adresata. W konsekwencji nie można rozstrzygnąć wątpliwości, czy pismo zostało prawidłowo zaadresowane i czy możliwe jest przyjęcie fikcji doręczenia. W tej sytuacji Sąd I instancji nie miał podstaw do przyjęcia, że doręczenie zaskarżonej decyzji nastąpiło w terminie ustalonym na podstawie art. 44 § 3 K.p.a. i ustalania początku biegu terminu do wniesienia skargi z uwzględnieniem daty wynikającej z przyjętej fikcji doręczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu ponownie odrzucając skargę przytoczył treść art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", wskazując że rozpoznając sprawę miał na uwadze wskazania zawarte w ww. postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2020 r. Sąd wskazał, że zarówno na kopercie zawierającej decyzję, jak i na przyłączonym do niej blankiecie zwrotnego poświadczenia odbioru, nazwisko adwokata zostało poddane korekcie, w konsekwencji na kopercie jest ono podane w dwóch zbliżonych brzmieniach, albowiem w nazwie kancelarii posłużono się niewłaściwym nazwiskiem "R.". W chwili obecnej nie jest możliwe ustalenie, na jakim etapie doszło do korekty nazwiska adresata. W konsekwencji nie można rozstrzygnąć wątpliwości, czy pismo zostało prawidłowo zaadresowane, a w konsekwencji, czy możliwe jest przyjęcie fikcji doręczenia. Rozstrzygnięcie tych wątpliwości na niekorzyść strony nie jest możliwe do zaakceptowania, ze względu na skutki wynikające z przyjęcia fikcji doręczenia. Instytucja ta musi być stosowana z zachowaniem reżimu wynikającego z przepisów prawa, w tym z poszanowaniem wymogu właściwego oznaczenia adresata. W przypadku faktycznego odbioru przesyłki korekty w brzmieniu nazwiska adresata nie miałyby żadnego znaczenia dla sprawy. Podobnie błąd w nazwisku, w przypadku odbioru korespondencji, nie miałby żadnego znaczenia dla skuteczności doręczenia. Inaczej jednak należy stwierdzony stan faktyczny kwalifikować w przypadku zastosowania instytucji z art. 44 K.p.a. Nie dające się aktualnie usunąć wątpliwości, czy przesyłka została oznaczona prawidłowym nazwiskiem adresata, nie dają podstaw do zastosowania art. 44 K.p.a. i przyjęcia fikcji doręczenia. Wyjściowym warunkiem jest bowiem prawidłowe oznaczenie będącej adresatem osoby fizycznej. Rozważanie, czy pełnomocnik w tych okolicznościach był zobowiązany do podjęcia próby odebrania przesyłki i czy byłaby mu on oddana, pozbawione jest znaczenia. Mając na uwadze powyższe stwierdzono, że nie ma podstaw do przyjęcia, że doręczenie zaskarżonej decyzji nastąpiło w terminie ustalonym na podstawie art. 44 § 3 K.p.a. i ustalania początku biegu terminu do wniesienia skargi z uwzględnieniem daty wynikającej z przyjętej fikcji doręczenia. W konsekwencji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie weszła do obrotu prawnego, a w związku z tym termin do wniesienia skargi nie rozpoczął jeszcze swego biegu. Z tego powodu Sąd ocenił złożoną skargę za niedopuszczalną. Wskazano również, że po uprawomocnieniu się postanowienia, obowiązkiem organu będzie dokonanie doręczenia decyzji w sposób prawidłowy. Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniosła K. R., zarzucając naruszenie: 1) art. 53 § 1 P.p.s.a. w zw. 39 K.p.a. w zw. z art. 42 § 2 K.p.a. w zw. z art. 40 § 2 K.p.a. przejawiające się w ich niezastosowaniu, a w konsekwencji nieprawidłowym uznaniu, że nie rozpoczął biegu termin do wniesienia skargi, podczas gdy w dniu 14 stycznia 2020 r. pełnomocnik skarżącej (działając za pośrednictwem pełnomocnika substytucyjnego) odebrał odpis decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2019 r., wskutek czego 30-dniowy bieg terminu do wniesienia skargi na ww. decyzję rozpoczął bieg z chwilą jej doręczenia; 2) art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 166 P.p.s.a. przejawiające się w wydaniu postanowienia nieprzystającego do materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, w tym w szczególności poświadczenia osobistego odbioru odpisu decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2019 r., dokonanego przez pełnomocnika skarżącej w dniu 14 stycznia 2020 r. W związku z powyższym, skarżąca kasacyjnie wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu; 2) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w sprawie nie zachodziły. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy podzielić stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu związany był, na podstawie art. 190 P.p.s.a., wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 21 października 2020 r. sygn. akt I OZ 744/20. W orzeczeniu tym Sąd II instancji stwierdził, mając na uwadze dostrzeżone nieścisłości na kopercie zawierającej decyzję, jak i na dołączonym do niej blankiecie zwrotnego poświadczenia odbioru, że nie było podstaw do przyjęcia, że doręczenie zaskarżonej decyzji nastąpiło w terminie określonym na podstawie art. 44 § 3 K.p.a. Nie można było zatem ustalić początku biegu terminu do wniesienia skargi z uwzględnieniem daty wynikającej z przyjętej fikcji doręczenia. W konsekwencji Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę właściwie ocenił, że w wyniku wadliwego zaadresowania przesyłki zawierającej decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2019 r. uznanie ją za doręczoną z dniem 15 lipca 2019 r. było nieprawidłowe. Błędnie jednakże oceniono, że K. R. nie otworzył się termin do zaskarżenia decyzji, a wniesioną skargę należało uznać za niedopuszczalną. Sąd pominął bowiem w swoich rozważaniach, że doręczenie zaskarżonej decyzji Wojewody Wielkopolskiego nastąpiło 14 stycznia 2020 r., tj. w dniu jej odbioru przez pełnomocnika skarżącej (działającemu za pośrednictwem pełnomocnika substytucyjnego). Tym samym datą początkową terminu do wniesienia skargi był następny dzień po dniu, w którym doręczono decyzję w siedzibie organu. Na powyższe zwracał uwagę pełnomocnik skarżącej zarówno w skardze kasacyjnej na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 stycznia 2021 r. jak i w uzasadnieniu skargi. Argumentując zachowanie terminu do wniesienia środka zaskarżenia wskazywano, że przedmiotowa decyzja została prawidłowo doręczona w dniu 14 stycznia 2020 r. Okoliczność ta nie została jednakże wzięta pod uwagę przez Sąd I instancji, który skoncentrował się wyłącznie na ocenie prawidłowości doręczenia decyzji przez Wojewodę Wielkopolskiego w czerwcu 2019 r. Tymczasem należało ocenić nie tylko jakie skutki dotknęły stronę w wyniku nieprawidłowego doręczenia decyzji w trybie art. 44 K.p.a., ale również jakie następstwa wywołało odebranie decyzji przez pełnomocnika skarżącej w dniu 14 stycznia 2020 r., tj. czy w wyniku doręczenia decyzji w siedzibie organu skargę wniesiono przy zachowaniu ustawowego 30 – dniowego terminu, określonego w art. 53 § 1 P.p.s.a. W aktach administracyjnych znajduje się bowiem odręczna adnotacja sporządzona przez pełnomocnika substytucyjnego adwokata T. R. – M. K. o otrzymaniu w dniu 14 stycznia 2020 r. decyzji Wojewody Wielkopolskiego nr [...]. Pełnomocnik skarżącej wniósł sporządzoną przez siebie skargę w dniu 13 lutego 2020 r., a wobec tego nie ulega wątpliwości, że treść zaskarżonej decyzji była mu znana. Strona skarżąca nie może zatem ponosić ujemnych skutków procesowych związanych z nieprawidłowym działaniem organu i zostać pozbawiona prawa do zaskarżenia decyzji w związku z wadliwym jej doręczeniem w czerwcu 2019 r., w sytuacji gdy decyzja ta została odebrana, a w terminie 30 – dniowym od otrzymania rozstrzygnięcia została wniesiona skarga. Stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zajęte w zaskarżonym postanowieniu, że skarga jako przedwczesna podlegała odrzuceniu, jest niekorzystne dla skarżącej, bowiem wbrew celowi unormowań zawartych w art. 39 K.p.a. w zw. z art. 42 § 2 K.p.a. oraz art. 40 § 2 K.p.a., powoduje pogorszenie sytuacji procesowej strony. Uznanie, że skarga podlega odrzuceniu, spowodowałaby konieczność ponownego doręczenia przez organ decyzji z dnia [...] czerwca 2019 r. Taka sytuacja pozostawałaby w kolizji nie tylko z funkcją norm zawartych w powołanych przepisach, lecz także z konstytucyjnym prawem strony dostępu do Sądu i rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie, wynikającym z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ponowne doręczenie decyzji ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi pogłębiłoby tę kolizję w sytuacji, gdy decyzja ta została już doręczona w dniu 14 stycznia 2020 r. Wobec powyższego zarzuty naruszenia art. 53 § 1 P.p.s.a. w zw. 39 K.p.a. w zw. z art. 42 § 2 K.p.a. oraz art. 40 § 2 K.p.a., a także art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 166 P.p.s.a. zasługują na uwzględnienie. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. Odnosząc się do wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wskazać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do orzekania w tej materii. Zgodnie z art. 209 P.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 P.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07 (ONSAiWSA z 2008 r., nr 2, poz. 23).