I OW 106/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.), Sędzia del. WSA Marian Wolanin, Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Kozub - Marciniak, po rozpoznaniu w dniu 12 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Miasta [..] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Burmistrzem Miasta [..] a Wójtem Gminy [..] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku I. K. o ustalenie prawa do zasiłku stałego i opłacenie składki na ubezpieczenie zdrowotne postanawia: wskazać Burmistrza Miasta [..] jako organ właściwy do rozpoznania wniosku Burmistrz Miasta [..] wnioskiem z dnia 2 czerwca 2014 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy tym organem a Wójtem Gminy [..] w sprawie wniosku I.K. o ustalenie prawa do zasiłku stałego i opłacenie składki na ubezpieczenie zdrowotne. W uzasadnieniu wniosku podano, że dnia 9 kwietnia 2014 r. do Ośrodka Pomocy Społecznej w [..] wpłynął wniosek Pana I.K. o ustalenie prawa do zasiłku stałego wraz z opłacaniem składki na ubezpieczenie zdrowotne. OPS w [..] uznając się za organ niewłaściwy zawiadomieniem nr OPS -799/5121/14 z dnia 25 kwietnia 2014 r. przekazał dokumentację dotycząca ustalenia prawa do zasiłku stałego wraz z opłacaniem składki na ubezpieczenie zdrowotne dla Pana I.K. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [..] - kwalifikując sytuację wnioskodawcy zgodnie z brzmieniem art. 101 ust. 2 w związku z art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej. W odpowiedzi na w/w zawiadomienie GOPS w [..] pismem znak PS 0760-49/14 z dnia 7 maja 2014 r. odesłał wniosek i dokumentację dotyczącą wniosku Pana I.K. uznając się za organ niewłaściwy. Wobec zaistniałej sytuacji OPS w [..] według zapisu art. 101 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej na czas rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego przyznał świadczenie dla Pana I.K.. Następnie organ wskazał, iż w toku przeprowadzonego rodzinnego wywiadu środowiskowego ustalono, że I.K. jest osobą niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy oraz niezameldowaną na pobyt stały na terenie Gminy [..]. Pan I.K. przebywa w udostępnionym mu przez właścicieli pomieszczeniu piwnicznym bez łazienki, z dostępem do WC na zewnątrz budynku: [..],[..], ul. [..]. Ponieważ ostatni stały meldunek Pan I.K. posiada na terenie Gminy [..], a zajmowane przez niego pomieszczenie nie jest lokalem mieszkalnym tym samym Pan I.K. jest osobą bezdomną w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej, a Gmina [..] jest organem właściwym do wydania przedmiotowej decyzji. W odpowiedzi na wniosek Wójt Gminy [..] podniósł, iż ze zgromadzonego w sprawie materiału wynika, a w szczególności z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, iż Pan I.K. od 2012 r. zamieszkuje na terenie gminy [..]. Siostra Pana I.K. zamieszkała w [..], gmina [..], użyczyła mu nieodpłatnie do korzystania jeden pokój. Pan K. ma do swojej dyspozycji również kuchnię, dostęp do ciepłej wody, ogrzewanie centralne. Posiada na swój użytek podstawowy sprzęt gospodarstwa domowego. Pomaga rodzinie przy drobnych pracach. Otrzymuje od rodziny wyżywienie. W sytuacji zdrowotnej zaznaczono, że lekarz rodzinny również znajduje się w [..]. Mając na uwadze powyższe, nie sposób jest uznać Pana I.K. za osobę bezdomną w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej, albowiem od kilku lat zamieszkuje on w [..], gmina [..]u swojej siostry, na podstawie umowy bezpłatnego użyczenia lokalu, tam znajduje się jego centrum życiowe. Zdaniem organu, właściwym do załatwienia niniejszej sprawy jest Burmistrz Miasta [..]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne rozpoznają na mocy art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm - dalej jako "P.p.s.a."), spory o właściwość oraz spory kompetencyjne. Przez takie spory należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny). Spór o właściwość może toczyć się między organami jednostek samorządu terytorialnego i samorządowymi kolegiami odwoławczymi (art. 22 § 1 K.p.a.), natomiast spór kompetencyjny - między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej (art. 22 § 2 K.p.a.). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.). Przepisem określającym właściwość miejscową gmin w sprawach z zakresu pomocy społecznej jest art. 101 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.). Zgodnie z ust. 1 tego artykułu właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Jeżeli wnioskodawcą jest osoba bezdomna, to właściwą w sprawie jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). W przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki oraz w sprawach cudzoziemców, którym udzielono zgody na pobyt tolerowany i cudzoziemców, o których mowa w art. 5a, właściwą miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 3). Wyjątek przewidziany w ostatnio wskazanym przepisie (art. 101 ust. 3) może mieć zastosowanie w sprawach przyznawania świadczeń przewidzianych w art. 37-42 i 47-50 (ust. 4 art. 101 ustawy o pomocy społecznej), czyli między innymi w sprawach zasiłku okresowego i zasiłku celowego. Pojęcie osoby bezdomnej, na użytek ustawy o pomocy społecznej, definiuje art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten stanowi, że bezdomnym jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy oraz niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osoba niezamieszkała w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Artykuł 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej przewiduje zatem dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.), do której to regulacji odsyła art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej, pod pojęciem lokalu mieszkalnego rozumieć należy lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki. W rozumieniu tej ustawy lokalem mieszkalnym nie jest pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet to, które w ustawie nie zostało wprost wymienione, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Z postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organy pozostające w sporze wynika, że I.K. ostatnio zameldowany był na pobyt stały na terenie gminy [..]. Obecnie nie jest nigdzie zameldowany na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Nie ulega również wątpliwości, że wymieniony mieszka w lokalu mieszkalnym. Brak jest zatem podstaw do zastosowania przepisu art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej w analizowanym przypadku, albowiem I.K. faktycznie zamieszkuje w lokalu mieszalnym (pozostającym własnością innej osoby – siostry zainteresowanego). Nie ma przy tym znaczenia status prawny, na podstawie którego zainteresowany lokal zajmuje (umowa najmu, użyczenie, bądź inna forma), czy też fakt, że jest to jedno czy więcej pomieszczeń w większym budynku (np. dom jednorodzinny). Istotny jest fakt realnego zamieszkiwania. Pobyt w domu w [..] spełnia przesłanki przebywania z zamiarem stałego pobytu i koncentrowania w nim swoich czynności życiowych, co nie pozwala uznać ubiegającej się o pomoc osoby za bezdomną. Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje "miejsca zamieszkania", co oznacza, że należy je rozumieć zgodnie z ogólną definicją tego terminu, zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego (por. postanowienie NSA z dnia 21 lutego 2007 r., sygn. akt I OW 75/06). Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, zgodnie z art. 25 k.c., jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Samo zameldowanie, będące instytucją prawa administracyjnego, nie przesądza o zamieszkaniu w rozumieniu prawa cywilnego (por. postanowienie NSA z dnia 15 lutego 2006 r., sygn. akt I OW 231/05). Miejscem takim zatem jest miejsce, gdzie dana osoba faktycznie przebywa, gdzie koncentrują się jej sprawy życiowe. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy uznać, że to właśnie miejscowość Kowale w gminie [..]spełnia przesłanki miejsca zamieszkania I.K.. Zamieszkuje on tam od 2012 r. Także korespondencja urzędowa kierowana jest do zainteresowanego na adres jego zamieszkania w [..], ul. [..]8, w tym także korespondencja związana z prowadzonym postępowaniem. Zatem organem właściwym do rozpoznania wniosku I.K. jest Burmistrz Miasta [..]. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.