I OW 111/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędzia del. WSA Iwona Bogucka (spr.), po rozpoznaniu w dniu 7 października 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty Powiatu Zgierskiego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą Powiatu Zgierskiego a Starostą Powiatu Działdowskiego w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania sprawy ponoszenia odpłatności za pobyt dziecka K. K. w rodzinie zastępczej postanawia: oddalić wniosek. Wnioskiem z dnia 14 maja 2015 r., na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) Starosta Zgierski zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu dotyczącego właściwości powiatu zobowiązanego do ponoszenia odpłatności za pobyt małoletniego w rodzinie zastępczej. W uzasadnieniu podano, że K. K. urodzony dnia 9 grudnia 2013 r. w P. został w trybie natychmiastowym umieszczony po raz pierwszy w pieczy zastępczej do prawomocnego zakończenia postępowania na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w Zgierzu z dnia 16 kwietnia 2014 r., sygn. III Nsm 232/14. Przyczyną umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej w rodzinie zastępczej o charakterze pogotowia opiekuńczego było zagrożenie dobra małoletniego. Matka dziecka (S. M.) i ojciec (M. K.) około miesiąca czasu przebywali u znajomego P. D. pod adresem [...],P., powiat zgierski, woj. łódzkie. W dniu 10 kwietnia 2014 r. do Sądu Rejonowego w Zgierzu wpłynęło zawiadomienie Komisariatu Policji w Ozorkowie o interwencji policji w dniu 9 kwietnia 2014 r., dotyczące braku opieki nad małoletnim K. K. Rodzice byli pod wpływem alkoholu, co stanowiło zagrożenie dla dobra wówczas 4-miesięcznego dziecka i wymagało interwencji Sądu Rodzinnego. W wydanym postanowieniu Sąd jednocześnie wskazał jako właściwy Sąd Rejonowy w Mławie XI Zamiejscowy Wydział Rodzinny i Nieletnich w Działdowie, powołując się na art. 569 §1 k.p.c., zgodnie z którym: "właściwy wyłącznie jest sąd opiekuńczy miejsca zamieszkania osoby, której postępowanie ma dotyczyć, a w braku miejsca zamieszkania - sąd opiekuńczy miejsca jej pobytu. Jeżeli brak i tej podstawy, właściwy jest sąd rejonowy dla m. st. Warszawy". Postanowienie to zostało wydane na podstawie art. 755 § 1 k.p.c. Następnie Sąd Rejonowy w Zgierzu III Wydział Rodzinny i Nieletnich postanowieniem z dnia 1 lipca 2014 r. sygn. III Nsm 232/14 w sprawie ograniczenia władzy rodzicielskiej nad małoletnim uchylił z urzędu na posiedzeniu niejawnym postanowienie Sądu z 16 kwietnia 2014 r. sygn. III Nsm 232/14 w zakresie pkt 2, tj. w zakresie stwierdzenia swojej niewłaściwości. Kolejnym wydanym postanowieniem z 8 grudnia 2014 r, sygn. III Nsm 448/14 Sąd Rejonowy w Zgierzu III Wydział Rodzinny i Nieletnich zmienił postanowienie Sądu Rejonowego w Zgierzu z 16 kwietnia 2014 r. w ten sposób, że w trybie natychmiastowym do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie umieścił K. K. w zawodowej rodzinie zastępczej o charakterze pogotowia rodzinnego u M. i P. A. w Z. Także to postanowienie zostało wydane na podstawie art. 755 § 1 k.p.c. Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w Zgierzu wystąpiło o udostępnienie danych z ewidencji ludności zbioru PESEL oraz ewidencji wydanych i unieważnionych dowodów osobistych w sprawie K. K. do Urzędu Gminy w Działdowie wnioskiem z dnia 24 kwietnia 2014 r. Ustalono, że K. K.i jest zameldowany na pobyt stały w miejscowości [...] U., Gmina Działdowo, powiat działdowski, woj. warmińsko-mazurskie. W styczniu 2015 r. PCPR w Działdowie (powiat działdowski, woj. warmińsko- mazurskie) wystąpiło z wnioskiem do GOPS w D. (powiat p., woj. łódzkie) o udostępnienie danych ze zbioru danych osobowych. W odpowiedzi z 23 stycznia 2015 r. uzyskało informację, że S. M. (matka małoletniego) pobierała z GOPS w D. (powiat p.) zasiłek rodzinny na K. K. w okresie od stycznia 2014 r. do czerwca 2014 r. Pismem z 9 lutego 2015 r., skierowanym do PCPR w Zgierzu, PCPR w Działdowie uznało się za niewłaściwe do ponoszenia wydatków na K. K., mimo że dziecko jest zameldowane na pobyt stały na terenie powiatu działdowskiego. W piśmie wskazano, że przed wyjazdem do [...] S. M. (matka) zamieszkiwała w domu rodzinnym pod adresem [....] D., p. Kolejnym pismem z 11 marca 2015 r. PCPR w Działdowie wskazało, że właściwy do ponoszenia kosztów związanych z pobytem dziecka w pieczy zastępczej jest powiat zgierski, albowiem o pieczy orzekał Sąd Rejonowy w Zgierzu. Wnioskodawca stwierdził jednak, że z tą ostatnią tezą nie można się zgodzić, albowiem Sąd źle ocenił właściwość miejscową. Jak wynika z art. 191 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t.j. Dz.U. z 2015 poz. 332, dalej ustawa o wspieraniu rodziny), powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej ponosi: 1) wydatki na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka, 2) średnie miesięczne wydatki przeznaczone na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym, 3) wydatki na finansowanie pomocy na kontynuowanie nauki i usamodzielnienie. Jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały. Natomiast jeżeli nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej. Stwierdzono, że powiat zgierski nie jest właściwy do ponoszenia wydatków na K. K. Zauważono także, że wobec problemów Sądu Rodzinnego w Zgierzu w ustaleniu swej właściwości, jak również wobec uchylania się przez powiat działdowski od ponoszenia wydatków na małoletniego i wskazywania kolejno na właściwość powiatu poddębickiego (matka dziecka zamieszkiwała w domu rodzinnym i pobierała tam świadczenia z GOPS na syna), a następnie powiatu zgierskiego (orzeczenie SR w Zgierzu o umieszczeniu w pieczy zastępczej), nie można jednoznacznie określić powiatu właściwego do ponoszenia wydatków na małoletniego. Narodziny dziecka w P., zameldowanie na pobyt stały dziecka na terenie powiatu działdowskiego, pobyt matki z dzieckiem najpierw na terenie powiatu poddębickiego, później powiatu zgierskiego wskazują na skomplikowany charakter sprawy. W tej sytuacji jedynym słusznym rozwiązaniem jest ustalenie właściwego powiatu ze względu na miejsce zameldowania dziecka na pobyt stały, co wskazuje na właściwość powiatu działdowskiego. Nie można przypisywać pobytowi na obszarze powiatu zgierskiego cech trwałości, bowiem to miejsce nie stanowi centrum interesów życiowych matki S. M. i syna K. K. S. M. przebywała z K. K. i ojcem dziecka u znajomego w [...]. Fakt, iż interweniowała tam Policja, która poinformowała Sąd w Zgierzu, ma związek z nieprawidłowym ustaleniem właściwości miejscowej Sądu i niesłusznym obarczeniem wydatkami na małoletniego powiatu zgierskiego. Z uwagi na to, że nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej (art. 191 ust. 1 ustawy), właściwym do ponoszenia wydatków na małoletniego jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały (art. 191 ust. 2 ustawy), czyli powiat działdowski. Ze względu na skomplikowany charakter sprawy, konieczne jest uzyskanie stanowiska NSA w przedmiotowej sprawie i wskazanie właściwego powiatu do ponoszenia wydatków na małoletniego. W odpowiedzi na wniosek Starosta Działdowski zaprzeczył stanowisku wnioskodawcy, jakoby w sprawie nie można było ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej (art. 191 ust 1 ustawy) i z tego względu właściwym do ponoszenia wydatków na małoletniego był powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały (art. 191 ust. 2 ustawy), czyli powiat działdowski. Postanowieniem z 30 grudnia 2014 roku, sygn. akt III Nsm 448/14 Sąd Rejonowy w Zgierzu III Wydział Rodzinny i Nieletnich postanowił pozbawić władzy rodzicielskiej M. K. i S. M. nad ich małoletnim synem K. K. przez umieszczenie małoletniego w instytucjonalnej pieczy zastępczej lub rodzinnej pieczy zastępczej. Zgodnie z art. 569 § 1 k.p.c. w sprawie właściwym wyłącznie jest sąd opiekuńczy miejsca zamieszkania osoby, której postępowanie dotyczy, a w braku miejsca zamieszkania - sąd opiekuńczy miejsca jej pobytu. Wydając powołane wyżej postanowienie Sąd Rejonowy w Zgierzu uznał się za właściwy do rozpoznania sprawy, a tym samym przesądził o miejscu zamieszkania małoletniego K. K. Oznacza to, że małoletni przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej miał miejsce zamieszkania na terenie powiatu zgierskiego. W tym stanie rzeczy, mając na uwadze przepis art. 191 ustawy, powiatem właściwym do ponoszenia wydatków na małoletniego jest powiat zgierski. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 191 ust. 16 ustawy o wspieraniu rodziny, obowiązującym od 19 września 2014 r., w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość powiatów oraz gmin obowiązanych do ponoszenia wydatków, o których mowa w art. 191 ust. 1 ustawy (w tym wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej), stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego. Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.) i na mocy art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. objęty jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zainicjowany wnioskiem spór ma charakter sporu negatywnego, a Starosta Zgierski i Starosta Działdowski nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia. Powyższe czyni wniosek dopuszczalnym i stanowi o właściwości Naczelnego Sądu Administr1acyjnego do jego rozpoznania. Nie jest to jednak tożsame z możliwością merytorycznego jego rozstrzygnięcia. Stan sprawy przedstawiony we wniosku i odpowiedzi na wniosek nie dają bowiem Sądowi dostatecznych podstaw do ustalenia organu właściwego. Wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość podlega oddaleniu, gdy wprawdzie jest dopuszczalny, ale przedstawiony w nim stan faktyczny nie daje podstaw do wskazania organu właściwego z grona tych, które uczestniczą w postępowaniu. Względy słuszności, na które powołano się we wniosku nie są przesłanką do wskazania organu właściwego, kompetencja do załatwienia danej sprawy administracyjnej musi być oparta na okolicznościach wskazywanych przez przepisy prawa jako decydujące o właściwości. Nie poddaje się weryfikacji także twierdzenie wniosku, że nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej, albowiem z opisu stanu faktycznego nie wynika, aby taką próbę podjęto. Właściwość w zakresie obowiązku ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej określa art. 191 ust. 1-3 ustawy o wspieraniu rodziny. W pierwszej kolejności ponosi je powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Dopiero jeśli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, zastosowanie znajduje zasada określona w ust.2, zgodnie z którą właściwy jest powiat ostatniego miejsca zameldowania dziecka na pobyt stały. W ostatniej kolejności właściwy jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej. Przejście do kolejnych reguł określania właściwości uzależnione jest od wykazania, że nie da się jej ustalić w oparciu kolejno o przepis art. 191 ust. 1 i ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny. W pierwszej kolejności przy ustalaniu powiatu obowiązanego do ponoszenia wydatków należy uwzględnić stan faktyczny, jaki miał miejsce przed umieszczeniem dziecka po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej posługując się w art. 191 ust. 1 pojęciem "miejsce zamieszkania" nie definiuje go, co oznacza, że należy je rozumieć zgodnie z ogólną definicją tego terminu zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Przepis art. 26 § 1 k.c. stanowi, że miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. Zgodnie z § 2 tego przepisu, jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy. W zakresie reguł określonych przytoczonymi przepisami składający wniosek organ nie poczynił żadnych ustaleń, jak i nie poddał analizie tych relewantnych okoliczności, które dla ustalenia miejsca zamieszkania dziecka mogły mieć znaczenie. Z postanowienie SR w Zgierzu z dnia 30 grudnia 2014 r., pozbawiającego oboje rodziców władzy rodzicielskiej nad małoletnim można wnosić, że uprzednio przysługiwała ona obojgu z nich. Nie jest to jednak tożsame z faktem, że dziecko przebywało z obojgiem rodziców. Organy, wdając się w spór nie ustaliły, czy władza rodzicielska przed pierwszym skierowaniem małoletniego do pieczy zastępczej przysługiwała obojgu rodzicom, czy mieli ono wspólne miejsce zamieszkania, a jeśli nie, to z którym rodzicem dziecko stale przebywało. Skoro ustalenie miejsca zamieszkania małoletniego jest zależne w pierwszym rzędzie od miejsca zamieszkania jego rodziców lub tego z nich, z którym dziecko stale przebywa, to okoliczności te winny być rozważone. Fakt, że w chwili interwencji Policji rodzice wraz z dzieckiem byli u znajomego w [...] nie oznacza, że u niego mieli miejsce zamieszkania, albowiem jak przyjęto, przebywali tam jedynie z wizytą. Zgodnie z art. 25 k.c., miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Kwestia tego zamiaru zatem winna być rozważona, z uwzględnieniem również takiego faktu, że matka dziecka pobierała świadczenie rodzinne, zaś zgodnie z art. 23 ust. 2 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 114), ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych i wypłata następują na wniosek składany w urzędzie gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania osoby uprawnionej. Nie jest także uprawniona teza postawiona we wniosku, że sąd powszechny wadliwie ocenił swoją właściwość. Postanowienia wydawane na podstawie art. 755 § 1 k.p.c. są postanowieniami wydanymi w trybie zabezpieczenia. Przepis art. 569 k.p.c. dotyczący właściwości miejscowej sądu opiekuńczego w § 1 wprowadza zarówno przesłankę miejsca zamieszkania, jak i miejsca pobytu osoby, której postępowanie ma dotyczyć. Nie można w oparciu o treść wydanych postanowień sądu opiekuńczego określić, czy kierował się on kryterium miejsca zamieszkania, czy miejsca pobytu. Jakkolwiek obie te przesłanki miały znaczenie dla ustalenia właściwości sądu opiekuńczego, to w przypadku właściwości organy zobowiązanego do ponoszenia kosztów znaczenie ma wyłącznie przesłanka miejsca zamieszkania. Fakt wydania postanowień przez Sąd Rejonowy w Zgierzu nie jest wystarczającym argumentem ani dla uzasadnienia tezy, że małoletni miał miejsce zamieszkania w powiecie zgierskim, ani do uznania, że miejsca jego pobytu nie można ustalić, albowiem z wydanych postanowień nie wynika, którą z reguł właściwości sąd powszechny zastosował. Nie może mieć także znaczenia dla ustalenia miejsca zamieszkania małoletniego przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej, stan istniejący w tym zakresie w późniejszym czasie. Aby wydać postanowienie rozstrzygające spór o właściwość, muszą zostać ustalone okoliczności faktyczne istotne z punktu widzenia przesłanek właściwości w danej sprawie. Rozstrzygnięcie Sądu podejmowane jest bowiem w oparciu o stan faktyczny przedstawiony we wniosku, jeżeli stan ten nie jest jednoznacznie i w koniecznym zakresie ustalony, sąd nie ma możliwości wskazania organu właściwego. Mając na względzie podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 151 i art. 64 § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.