I OW 111/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia NSA del. Leszek Kiermaszek po rozpoznaniu w dniu 11 sierpnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy [...], a Prezydentem Miasta [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku A. B. w sprawie skierowania i odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej postanawia: wskazać Wójta Gminy [...] jako organ właściwy w sprawie. Wnioskiem z dnia 10 kwietnia 2017 r. Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], działając z upoważnienia Wójta Gminy [...] wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy [...], a Prezydentem Miasta [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku A.B. w sprawie skierowania i odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu organ wskazał, że pismem z dnia 7 października 2016 r. Dyrektor Domu Pomocy Społecznej w L. poinformował Dyrektora MOPS w [...] o umieszczeniu w kierowanej przez siebie placówce A.B. W dniu 5 grudnia 2016 r. Dyrektor MOPS w [...] podniósł, że A.B. umieszczony został w Domu Pomocy Społecznej w L. decyzją Wojewody [...], po ewakuacji filii Domu Schronienia dla Potrzebujących, Bezdomnych, Starszych i Samotnej Matki im. [...] w miejscowości W. w gminie G. Skierowanie nastąpiło w dniu 15 października 2016 r. bez wiedzy i pośredniczenia MOPS w [...]. Z tego względu Dyrektor MOPS w [...] zlecił OPS w [...] m. in. skompletowanie dokumentacji wymaganej na okoliczność skierowania zainteresowanego do domu pomocy społecznej. Pismem z dnia 3 lutego 2017 r. Dyrektor MOPS w [...] uznał się za organ niewłaściwy w sprawie i przekazał całość zebranej w sprawie dokumentacji do OPS w [...], uznając, że ten organ jest właściwy albowiem miejscem zamieszkania zainteresowanego jest obszar pozostający w granicach administracyjnych Gminy [...]. W ocenie Dyrektora OPS w [...] stanowisko to jest błędne i wynika z niewłaściwej wykładni art. 59 ust. 1 i art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 930 ze zm.). A.B. miejscowości L. nie wybrał sobie jako miejsce swojego zamieszkania, lecz został do niej skierowany decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2016 r. Bezpośrednim zaś powodem wydania tej decyzji była potrzeba zabezpieczenia życia i zdrowia mieszkańców filii Domu Schronienia dla Potrzebujących, Bezdomnych, Starszych i Samotnej Matki im. [...] w miejscowości W. w gminie G. Błędnym zaś jest wniosek, że miejscowość L. była - w dniu złożenia wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej - miejscem zamieszkania A.B. Zainteresowany posiada stałe zameldowanie z L., a z akt sprawy nie wynika aby wybrał sobie inne miejsce zamieszkania w rozumieniu art. 25 Kodeksu cywilnego. W ocenie wnioskodawcy należy przyjąć, że A.B. co najwyżej czasowo przebywał w miejscowości W., a następnie w miejscowości L. Jednakże, czasowa, chociażby kilkumiesięczna nieobecność w L. - w miejscu stałego zameldowania, nie oznacza, że miejscem zamieszkania A.B. jest inna miejscowość niż L. Stąd w ocenie wnioskodawcy organem właściwym w tej sprawie jest Prezydent Miasta [...]. W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta [...] wskazał, że jego zdaniem organem właściwym w sprawie jest Wójt Gminy [...]. Z akt sprawy wynika, że aktualnym miejscem zamieszkania A.B. jest miejscowość L. W tej miejscowości, a dokładnie w znajdującym się w niej Domu Pomocy Społecznej zainteresowany przebywa fizycznie i tam koncentrują się obecnie ważne dla niego sprawy życiowe. Świadczy o tym fakt korzystania przez niego z całodobowej opieki, bez której jego samodzielna egzystencja jest niemożliwa. W przypadku A.B. zarówno gminą przebywania jak i zamiaru stałego pobytu jest Gmina [...], na terenie której znajduje się Dom Pomocy Społecznej w L. W toku postępowania nie ustalono faktycznego związku zainteresowanego z miastem L. i istnienia jego centrum życiowego na tym właśnie terenie. Wprawdzie zainteresowany posiada zameldowanie w L. ale gmina ostatniego miejsca zameldowania jest właściwą miejscowo wyłącznie w przypadku osoby bezdomnej. Tymczasem A.B. nie jest osobą bezdomną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. - dalej w skrócie: "P.p.s.a"), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.). W niniejszej sprawie, spór zainicjowany wnioskiem ma charakter negatywnego sporu o właściwość, albowiem oba organy uznają się za niewłaściwe miejscowo do rozpoznania wniosku. Stosownie do art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Natomiast zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej właściwość miejscową ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Natomiast w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (art. 101 ust. 2). Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". W związku z powyższym, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy uwzględnić regulację zawartą w art. 25 Kodeksu cywilnego. Stosownie do treści tego przepisu miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Podnieść też trzeba, że wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia stosownego oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swoich czynności życiowych w danej miejscowości. Odnosząc powyższe do sytuacji, jaka zachodziła w przedmiotowej sprawie należy wskazać, że aktualnym miejscem zamieszkania zainteresowanego jest miejscowość L. W tej miejscowości, a dokładnie w znajdującym się w niej Domu Pomocy Społecznej A.B. fizycznie przebywa i tam koncentrują się obecnie ważne dla niego sprawy życiowe. Tam korzysta z całodobowej opieki gdyż jest osobą chorą, niezdolną do samodzielnej egzystencji. Z uwagi na stan zdrowia nie ma możliwości powrotu do miejsca swojego zameldowania w L. Z akt sprawy wynika nadto, że z rodziną - z dziećmi nie utrzymuje żadnych kontaktów, nie wie gdzie mieszkają, a z pobytu w Domu Pomocy Społecznej w L. jest zadowolony i chciałby tam pozostać. W sprawie nie miała żadnego znaczenia kwestia ostatniego miejsca zameldowania A.B. Byłaby ona istotna jedynie w sytuacji, gdyby kwestia właściwości miejscowej organu, była ustalana w oparciu o przepis art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, co jednak nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Wskazać trzeba, że definicję osoby bezdomnej zawiera art. 6 pkt 8 tej ustawy, który stanowi, iż za bezdomnego uważana jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i niezameldowana na pobyt stały oraz osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Lokalem mieszkalnym - w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 1610 z późn. zm.) – jest zaś lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki, a więc również lokal w domu pomocy społecznej, jak i w zakładzie opiekuńczym (por. postanowienia NSA z dnia 2 lutego 2012 r., sygn. akt I OW 188/11; z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt I OW 157/13; z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt I OW 207/16). Tego rodzaju lokal służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych i opiekuńczych, a przebywanie w nim nie może być traktowane jedynie jako krótkotrwały pobyt osób w rozumieniu ustawy o ochronie praw lokatorów. Spełnia on społecznie bowiem inną rolę niż internaty, bursy, pensjonaty czy hotele - nie służy celom turystycznym lub wypoczynkowym. Dodatkowo podnieść należy, iż miejsce zamieszkania nie zawsze tożsame jest z adresem zameldowania. Samo zameldowanie konkretnej osoby na pobyt stały w danym lokalu nie jest jednoznaczne z jej faktycznym zamieszkiwaniem w określonym czasie w miejscu takiego zameldowania. Zauważenia wymaga przy tym, iż zameldowanie jest czynnością materialno-techniczną o charakterze deklaratoryjnym; jest instytucją służącą wyłącznie celom ewidencyjnym. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.