I OW 127/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie: sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) sędzia del. WSA Iwona Kosińska Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Nowym Sączu a Wojewodą Małopolskim w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku A. K. w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z dnia [...] czerwca 1954 r., [...] orzekającego o przejęciu na własność Państwa nieruchomości położonych w gromadzie S., stanowiących w dacie przejęcia własność M. i J. G. postanawia: oddalić wniosek. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu w dniu 26 sierpnia 2009 r. wystąpiło z wnioskiem do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Nowym Sączu, a Wojewodą Małopolskim w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku A. K. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z dnia [...] czerwca 1954 r. [...], o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich, położonych w gromadzie S., stanowiących w dacie przejęcia własność M. i J. G. W uzasadnieniu wniosku wskazano, iż postanowieniem z dnia 12 lutego 2009 r., Wojewoda Małopolski przekazał wniosek do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu, jednocześnie podniesiono, iż przedmiotowa nieruchomość ziemska została przejęta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR (Dz. U. Nr 59, poz. 318) oraz dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa niepozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. Nr 46, poz. 339), który utracił moc z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U .Nr 27, poz. 250), na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 4 tej ustawy. Przepis art. 18 ust. 2 tej ustawy stanowił, że decyzje wydane na podstawie między innymi tego dekretu pozostają w mocy. Ustawa ta została następnie uchylona ustawą z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 11, poz. 81).W ustawie tej nie było i nie ma żadnego odniesienia do decyzji wydanych na podstawie aktów normatywnych wymienionych w art. 18 ust. 1 pkt 4 powołanej ustawy z dnia 26 października 1971 r., w tym na podstawie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. Z powyższego wynika, że od dnia 4 listopada 1971 r. przestała istnieć podstawa prawna do przyznawania na własność Państwa nieruchomości rolnych w trybie powołanego dekretu z dnia 2 lipca 1949 r. Dotychczasowa praktyka orzecznicza sądów administracyjnych wskazywała na Samorządowe Kolegia Odwoławcze jako organy właściwe do rozpatrywania takich wniosków. Następnie orzecznictwo w tym zakresie uległo zmianie poprzez wskazanie, iż organem właściwym do stwierdzenia nieważności orzeczeń wydanych w trybie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, a nie Samorządowe Kolegium Odwoławcze (postanowienie NSA z dnia 8 maja 2008 r. sygn. akt I OW 9/O8 oraz z dnia 4 czerwca 2008 r. sygn. akt I OW 27/08). Natomiast w późniejszym orzecznictwie wskazano, iż organem właściwym nie jest ani Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze tylko Wojewoda, bowiem sprawy zakończone wydaniem decyzji o przejęciu na rzecz Państwa nieruchomości opuszczonych na podstawie dekretów z dnia 5 września 1947 r. i z dnia 27 lipca 1949 r., wtedy gdy istniały, należały do kategorii spraw z zakresu administracji rządowej. Zatem, wskazując organ wyższego stopnia do rozpatrzenia sprawy stwierdzenia nieważności orzeczenia o przejęciu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa odnieść się należy do najnowszej regulacji, a mianowicie do ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206), która weszła w życie w dniu 1 kwietnia 2009 r. Według art. 3 ust. 1 pkt 5 tej ustawy do właściwości wojewody jako organu administracji rządowej w województwie należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie, niezastrzeżone w odrębnych ustawach na rzecz innych organów tej administracji, tj. organów administracji rządowej oraz według art. 3 ust. 1 pkt 7 tej ustawy Wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu K.p.a. Jeżeli zatem z odrębnych ustaw nie wynika, który z organów administracji rządowej jest właściwy w określonej sprawie z zakresu administracji rządowej, to organem właściwym w takiej sprawie jako organ wyższego stopnia jest wojewoda. W odpowiedzi na wniosek wskazano, iż w doktrynie oraz orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, że właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji należy oceniać według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu weryfikowanej decyzji. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 157 § 1 K.p.a. organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Jakie organy są organami wyższego stopnia określa art. 17 K.p.a. Kryteria tam zamieszczone pozwalają na określenie kompetencji organu w obowiązującym stanie prawnym. Rozpoznawany w przedmiotowej sprawie spór kompetencyjny dotyczy ustalenia organu właściwego do stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z dnia [...] listopada 1954 r. [...] wydanego na podstawie dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejęciu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR (Dz. U. Nr 59, poz. 318, ze zm.) oraz dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. Nr 46, poz. 339). Wspomniane wyżej dekrety utraciły moc z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250) zaś kolejne akty nie zawierały żadnego odniesienia do decyzji wydanych na podstawie aktów normatywnych wymienionych w art. 18 ust. 1 pkt 3 i 4 powołanej wyżej ustawy, w tym na podstawie dekretu z dnia 5 września 1947 r. i z dnia 27 lipca 1949 r. Z powyższego wynika, że od dnia 4 listopada 1971 r. przestała istnieć podstawa prawna do przejmowania na własność Państwa nieruchomości rolnych w trybie powołanych wyżej dekretów. Do połowy 2005 r. w podobnych sprawach orzekali wojewodowie, zgodnie z linią orzeczniczą prezentowaną wtedy przez sądy administracyjne. Potem w wyniku zmiany jako organ właściwy do stwierdzania nieważności przedmiotowych orzeczeń wskazano Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Jednakże linia orzecznicza ponownie uległa zmianie, że organem właściwym do orzekania w przedmiotowych sprawach nie jest organ administracji samorządowej lecz Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Pogląd taki NSA powziął w związku z okolicznością, że sprawy zakończone wydaniem decyzji o przejęciu na rzecz Państwa nieruchomości opuszczonych na podstawie dekretów z dnia 5 września 1947 r. i z dnia 27 lipca 1949 r. wtedy, gdy istniały, należały do kategorii spraw z zakresu administracji rządowej. Z kolei najnowsza argumentacja Naczelnego Sądu Administracyjnego w postanowieniu z dnia 21 maja 2009 r. sygn. akt I OW 28/09 doprowadziła do wniosku, że reprezentantem administracji rządowej, właściwym do rozpatrzenia przedmiotowych wniosków jest Wojewoda, wobec regulacji - ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206), która weszła w życie z dniem 1 kwietnia 2009 r. Według art. 3 ust. 1 pkt 5 tej ustawy do właściwości wojewody jako organu administracji rządowej w województwie należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie, niezastrzeżone w odrębnych ustawach na rzecz innych organów tej administracji. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Wystąpienie z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego musi być poprzedzone dokładnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy oraz przedmiotu sporu, co należy do obowiązków organów administracji. Istotą bowiem rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego jest wskazanie przez Sąd, który z dwóch pozostających w sporze organów administracji publicznej jest właściwy do rozpoznania konkretnej sprawy administracyjnej. Powstanie sporu musi być poprzedzone ustaleniem takiej konkretnej sprawy, co do której następnie zajdzie rozbieżność stanowisk co do zakresu działania organów administracji publicznej. Chodzi więc o tożsamość sprawy, którą zajmują się co najmniej dwa organy. Tożsamość sprawy zachodzi wtedy, gdy w postępowaniu przed organami chodzi o rozstrzygnięcie sprawy tożsamej pod względem podmiotowym (tożsamość stron), dotyczącej tego samego przedmiotu, przy zastosowaniu tej samej podstawy prawnej. Zanim organy zdecydują się na rozpoczęcie sporu, muszą przedtem prawidłowo ustalić stan faktyczny i prawny w sprawie, której spór ma dotyczyć (por. A. Skoczylas, Rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość przez NSA, Wyd. LexisNexis 2008). Określenie sprawy administracyjnej ze wskazaniem norm prawa materialnego, które są podstawą prawną do jej rozstrzygania należy do organów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając spór kompetencyjny ma bowiem za zadanie wskazać organ właściwy do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej. W niniejszej sprawie oba organy uznały, iż sprawa dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej przejęcie nieruchomości należących do M. i J. G., na podstawie wskazanych we wniosku o rozstrzygnięcie sporu przepisów dekretu. Jednakże z akt administracyjnych takiego wniosku nie można wyciągnąć. Jak to bowiem jednoznacznie wynika z treści żądania przedmiotowa decyzja [...] o przejęciu nieruchomości położonych w gromadzie S. na podstawie przepisów dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przekazaniu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR (Dz. U. Nr 53, poz. 404) oraz dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa niepozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. Nr 46, poz. 339) nie dotyczyła nieruchomości M. i J. G. Również z treści tej decyzji nie wynika aby dotyczyła nieruchomości do nich należących. W takiej sytuacji nie można uznać, że sprawa dotyczy stwierdzenia nieważności właśnie tej decyzji. Na okoliczności te wskazywała wnioskodawczyni, następca prawny M. i J. G. Jak stwierdzono wyżej to na organach administracji ciąży obowiązek wyjaśnienia sprawy i skonkretyzowania jej zakresu. Sugestie kierowane do wnioskodawczyni i jej stanowisko w kwestii przedmiotu sprawy, nie zwalniają organ od konieczności poczynienia stosownych ustaleń co do przedmiotu sprawy, m.in. w zakresie podstawy prawnej przejęcia przedmiotowych nieruchomości i ew. aktu administracyjnego rozstrzygającego o takim przepisie. Wyjaśnienie tych kwestii pozwoli na ustalenie, czy w ogóle istnieje przedmiot sprawy podlegający rozpoznaniu w postępowaniu administracyjnym, a jeśli istnieje, to jaki jest jego zakres. Niewyjaśnienie jednoznaczne rodzaju sprawy administracyjnej, a więc przedmiotu sporu, uniemożliwia Sądowi wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 151 w zw. z art. 64 § 3 i art. 15 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.