I OW 131/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska, Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.), Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek, po rozpoznaniu w dniu 20 października 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad a Zarządem Powiatu Ż. w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej postanawia: oddalić wniosek. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o rozstrzygnięcie sporu pomiędzy nim a Starostą Ż. w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi powiatowej nr [...] położonej w liniach rozgraniczających docelową autostradę [...] do nieruchomości nr ewid. [...] obręb L. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że w dniu [...] listopada 2015 r. firma [...] SP. z o.o. z siedzibą w G., jako właściciel nieruchomości nr ewid. [...], wystąpiła do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddziału w Z. G. o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr [...] w m. L. do ww. działki. Dyrektor Oddziału GDDKiA w Z. G., działający z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, w dniu [...] stycznia 2016 r. wydał decyzję (znak: [...]), w której nie zezwolił na lokalizację zjazdu z pasa drogowego autostrady [...] (nr ewid. [...]). Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez wskazaną wyżej Spółkę, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w Warszawie decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak [...], uchylił to rozstrzygnięcie w całości i umorzył postępowanie. W jej uzasadnieniu wyjaśnił, powołując się na orzecznictwo sądowe, iż dla ustalenia organu właściwego do rozpatrzenia wniosku o zezwolenie na lokalizację zjazdu nie ma znaczenia własność gruntu, na którym lokalizowana jest droga, bo jest to materia cywilistyczna. Istotne jest jedynie to, kto jest zarządcą drogi, z której ma być wykonany zjazd. W związku z powyższym, z uwagi na fakt, iż działka nr ewid. [...] stanowi fragment drogi powiatowej nr [...] relacji [...], a zarządcą tej drogi zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1336 ze zm.) – dalej: u.d.p., jest Zarząd Powiatu Ż., żądanie powinno być rozpatrzone przez ten organ. Jednocześnie wniosek firmy [...] Sp. z o.o. wraz z załącznikami został przekazany według właściwości pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak [...], do Starostwa Powiatowego w Ż. celem jego załatwienia. W dniu [...] maja 2016 r. do GDDKiA Oddziału w Z. G. wpłynęło pismo Zarządu Powiatu Ż. przekazujące według właściwości tenże wniosek. W jego uzasadnieniu Zarząd wyjaśnił, że działka nr ewid. [...] jest aktualnie własnością Skarbu Państwa w trwałym zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddziału w Z. G., w związku z czym zgodnie z art. 2a ustawy o drogach publicznych podmiotem właściwym do wydania decyzji administracyjnej jest GDDKiA Oddział w Z. G. Wnioskodawca podkreślił jednak, że po myśli art. 29 ust. 1 w zw. z art. 19 ust. 2 u.d.p. wydanie decyzji w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi powiatowej należy do wyłącznej właściwości zarządcy drogi powiatowej, jakim jest zarząd powiatu. Nie ma w tym przypadku znaczenia, kto jest właścicielem nieruchomości, na której zlokalizowana jest droga, bądź w czyim posiadaniu się ona znajduje. Właściwość zarządcy drogi nie wynika bowiem z prawa własności do danej nieruchomości, lecz z faktu wykonywania czynności związanych z zarządzaniem drogami. W odpowiedzi na powyższy wniosek Starosta Ż. wniósł o wskazanie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad jako organu właściwego do przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie. Wskazał, że działka nr [...] nie jest własnością Powiatu i z tego względu nie może stanowić drogi zaliczonej do kategorii dróg powiatowych. Z tytułu prawa własności do działki nr [...] Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, będąca trwałym jej zarządcą, jest podmiotem właściwym do wydawania decyzji administracyjnych dotyczących tej działki, w tym do wydania decyzji na lokalizację zjazdu do działki nr [...]. W przeciwnym wypadku, gdyby teren ten był zbędny pod drogę krajową, koniecznym stałoby się wygaszenie trwałego zarządu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z regulacją art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) - dalej P.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Wedle brzmienia art. 15 § 1 pkt 4 tej ustawy właściwy w tych sprawach jest Naczelny Sąd Administracyjny. Przez spór należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) albo gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny), przy czym żaden z organów pozostając w sporze nie podejmuje stosownego rozstrzygnięcia merytorycznego, oczekując na zajęcie stanowiska przez ten właściwy. Jednakowoż podstawowym warunkiem rozpatrzenia sporu kompetencyjnego jest umiejscowienie go w bezspornym stanie faktycznym. Toteż konieczne jest precyzyjne ustalenie stanu faktycznego, w którym ma być rozstrzygana sprawa administracyjna. Tylko bezsporny stan faktyczny pozwala bowiem na zastosowanie odpowiedniej normy prawa materialnego implikującej wskazanie właściwego organu. Ustalenie go należy do organów będących w sporze, a właściwie do wnioskodawcy. O sporze w rozumieniu powyższych przepisów można wszak mówić dopiero wtedy, kiedy organy w drodze wszelkich dostępnych metod wykładni prawa, analizując wszystkie obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa, dojdą do przekonania, że nie są w stanie jednoznacznie określić, który z nich jest właściwy w sprawie, jakiej przedmiot jest jednoznacznie sprecyzowany pod względem faktycznym. W niniejszej sprawie do rozstrzygnięcia przedstawiono spór negatywny pomiędzy Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad a Zarządem Powiatu Ż., a jego przedmiotem jest organ właściwy do rozpatrzenia wniosku o wydanie pozwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej szczegółowo wyżej opisanego. Jak głosi art. 29 ust. 1 u.d.p. budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 20 pkt 8 u.d.p. zezwolenia na zjazd z drogi udziela jej zarządca. Po myśli art. 19 ust. 2 cytowanej wyżej ustawy zarządcami dróg, z zastrzeżeniem ust. 3, 5 i 8 są dla dróg: 1) krajowych - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad; 2) wojewódzkich - zarząd województwa; 3) powiatowych - zarząd powiatu; 4) gminnych - wójt (burmistrz, prezydent miasta). Wedle brzmienia art. 19 ust. 5 u.d.p. zarządcą wszystkich dróg publicznych w granicach miast na prawach powiatu, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Z powyższego uregulowania wynika, że czynnikiem przesądzającym o tym, kto jest zarządcą drogi i równocześnie organem właściwym do rozstrzygnięcia wymienionego powyżej wniosku jest kategoria, do której droga została zaliczona. Zasadniczo (p. art. 2a u.d.p.) uprawnienie do zarządzania drogami publicznymi nie jest wynikiem przysługiwania tytułu własności, czy innego prawa do danej drogi publicznej, lecz jest skutkiem zaliczenia drogi do jednej z ustawowo określonych w art. 2 ust. 1 u.d.p. kategorii dróg publicznych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że skoro tylko zarządca drogi jest organem uprawnionym do wydawania decyzji administracyjnych (art. 20 pkt 1 - 18 u.d.p.), to bez znaczenia jest problem cywilistyczny dotyczący własności gruntu, na którym znajduje się nieruchomość drogowa. Istotne tu jest tylko to, kto jest zarządcą drogi, przy której ma być budowany zjazd (p. m.in. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2010 r., sygn. II OW 35/10, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Jak to już wskazano, wystąpienie z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego musi być poprzedzone dokładnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy. Ustalenie to należy do organów administracji publicznej (p. art. 7 K.p.a.), a nie do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Brak takich ustaleń powoduje, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest przedwczesny i jako taki podlega oddaleniu na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 151 P.p.s.a. (p. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 16 lutego 2004 r., sygn. akt OW 39/04, ONSiWSA 2004, nr 1, poz.17; z 30 września 2004 r., sygn. akt OW 110/04, ONSAiWSA 2005, nr 2, poz. 46, z 20 października 2015 r., sygn. akt I OW 88/15, CBOSA). Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej obecnie sprawie. Wskazać bowiem należy, iż organy nie przedstawiły rzetelnej i przekonującej dokumentacji potwierdzającej zaliczenie drogi, z której miałby nastąpić zjazd, do określonej kategorii. Tymczasem to ustalenie jest istotą sporu, a jego dokonanie wykracza poza kompetencje Sądu w tej sprawie. W znajdującej się w aktach decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2016 r. podano, iż przedmiotowy odcinek drogi publicznej (na którym znajduje się działka nr [...]) jest ujęty jako autostrada w wykazie stanowiącym załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 2004 r. w sprawie sieci autostrad i dróg ekspresowych (Dz. U. Nr 128. poz. 1334), nadto przedstawiono dalsze argumenty za właściwością tego organu. Natomiast w decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r., wydanej na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazano iż działka nr [...] stanowi fragment drogi powiatowej nr [...] relacji [...]. Z kolei w odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Starosta Ż. stwierdził, że z zapisów w Księdze Wieczystej dotyczących działki [...] wynika, iż powstała ona z podziału działki nr [...] na działki [...] i [...] z przeznaczeniem na rozbudowę drogi krajowej nr [...] (docelowa autostrada) i jest częścią jej pasa drogowego. Na te ustalenia faktyczne dokonane przez obydwa organy pozostające w sporze brak jest przekonujących dowodów w przekazanych Sądowi aktach, gdyż dołączone do akt mapy nie precyzują działki wnioskodawcy, nadto są sprzeczne z planem, na który naniesiono istotne z punktu widzenia sprawy działki, który wszak nie zawiera określenia celu jej sporządzenia i autora. Materiał dowodowy nie pozwala więc na weryfikację sprzecznych ze sobą twierdzeń. W konsekwencji czego brak było podstaw faktycznych dla rozstrzygnięcia przedmiotowego sporu. W tym stanie sprawy spór ten jest sporem co do faktów, a nie co do prawa. Istnieje bowiem rozbieżność stanowisk co do zasadniczego elementu stanu faktycznego sprawy, tj. w pasie której drogi (krajowej czy powiatowej) leży działka [...], a w zasadzie do jakiej kategorii dróg należy ją zaliczyć, i w konsekwencji który organ jest zarządcą tej drogi. Rozstrzygnięcie tej rozbieżności należy do organów administracji. Dopiero jednoznaczne ustalenie klasyfikacji drogi, z której nastąpić ma zjazd pozwoli na wskazanie właściwego organu w sprawie w świetle powołanych wyżej przepisów ustawy o drogach publicznych i rozstrzygnięcie sporu. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 i art. 15 § 1 w związku z art. 64 § 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji niniejszego postanowienia. ----------------------- 4