I OW 133/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 9 sierpnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku L. Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy L. Komendantem Wojewódzkim Policji w L. a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Z. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania odwołania S. S. dotyczącego skierowania na badania lekarskie i na badania psychologiczne postanawia: wskazać L. Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. jako organ właściwy do rozpoznania odwołania. L. Komendant Wojewódzki Policji wnioskiem z dnia [...] czerwca 2013 r. wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim, a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Z. w sprawie rozpatrzenia odwołania S. S. od decyzji Komendanta Miejskiego Policji w Z. o skierowaniu na badania lekarskie i na badania psychologiczne W uzasadnieniu swego wniosku organ wskazywał, że Komendant Miejski Policji w Z. - na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 3 lit. "b" oraz art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. "a" ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 roku, poz. 1137 ze zm.), decyzjami nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., skierował S. S. na badania lekarskie i na badania psychologiczne. S. S., w dniu [...] września 2012 r., złożył odwołanie od powyższych decyzji do L. Komendanta Wojewódzkiego Policji. Zdaniem wnioskodawcy, rozpatrzenie przedmiotowego odwołania leży poza zakresem kompetencji organów Policji. Z dniem 19 stycznia 2013 r. weszła bowiem w życie ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. nr 30, poz. 151 ze zm.), która zmieniła właściwość organu w zakresie dotyczącym wydania decyzji o skierowaniu na badania lekarskie i psychologiczne kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Zgodnie z art. 99 ust. 1 ww. aktu organem właściwym w sprawie wydania decyzji o skierowaniu na badania lekarskie i psychologiczne kierowców, w zakresie objętym uprzednią właściwością organów Policji, jest starosta. Organ dotychczas właściwy w sprawie wydania decyzji o skierowaniu na badania lekarskie i psychologiczne (komendant miejski/powiatowy Policji) oraz organ właściwy do rozpatrzenia odwołania od wydanej w pierwszej instancji decyzji (L. Komendant Wojewódzki Policji), stały się w toku postępowania, w związku ze zmianą przepisów prawa, organami niewłaściwymi rzeczowo do załatwienia tej sprawy. Wnioskodawca podkreślił, że zarówno Starosta Z. , jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z., zwróciły ww. odwołanie uznając, że właściwym do jego rozpoznania jest L. Komendant Wojewódzki Policji W ocenie organu, skoro w świetle obecnie obowiązujących przepisów, organem właściwym rzeczowo do wydania decyzji o skierowaniu na badania lekarskie (psychologiczne) w I instancji jest starosta, to organem właściwym do rozpoznania odwołania od takiej decyzji, jest samorządowe kolegium odwoławcze. Komendant Wojewódzki Policji podkreślił przy tym, że w obecnie obowiązującej ustawie nie zawarto przepisów przejściowych, które określiłyby sposób postępowania ze sprawami wszczętymi pod rządami uprzednio obowiązujących przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym. Zgodnie zaś art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej zobligowane są przestrzegać z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Organ podkreślił również, że przepis art. 6a ust. 2 pkt 1 ustawy o Policji wprawdzie określa właściwość instancyjną komendanta wojewódzkiego Policji względem komendanta miejskiego (powiatowego) Policji, jednak wyłącznie w zakresie zadań i kompetencji Policji i w sytuacji, gdy ustawy nie stanowią inaczej. Artykuł 99 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami, który wyłączył właściwość rzeczową organów Policji w zakresie wydawania decyzji o skierowaniu na badania lekarskie kierowców, stanowi zaś przepis szczególny względem art. 6a ust. 2 pkt 1 ustawy o Policji. Skoro więc organy Policji utraciły właściwość rzeczową w danej sprawie, tym bardziej nie posiadają w tej sprawie właściwości instancyjnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. w odpowiedzi na wniosek podnosiło, że nie może rozpoznać ww. odwołania bowiem nie jest organem wyższego stopnia względem Komendanta Miejskiego Policji w Z. Zmiana właściwości rzeczowej organów pierwszej instancji miała miejsce już po wydaniu decyzji przez Komendanta Miejskiego Policji w Z. Organem odwoławczym właściwym do rozpatrzenia odwołania od tej decyzji jest zatem L. Komendant Wojewódzki Policji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga m.in. spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego, a organami administracji rządowej. W rozpatrywanej sprawie zaistniał negatywny spór kompetencyjny pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Z. - traktowanym w myśl art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a., jako organ administracji samorządowej a L. Komendantem Wojewódzkim Policji - będącym organem administracji rządowej, dlatego do rozstrzygnięcia tego sporu właściwy jest Naczelny Sąd Administracyjny. Spór kompetencyjny powstał na tle rozpatrzenia odwołań od decyzji Komendanta Miejskiego Policji w Z. z dnia [...] sierpnia 2012 r. w sprawie skierowania na badania lekarskie i psychologiczne (decyzje nr [...]). Decyzja w sprawie skierowania na badanie lekarskie została wydana na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, a decyzja w sprawie skierowania na badanie psychologiczne została wydana na podstawie art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. a tej ustawy. Organem kontroli ruchu drogowego uprawnionym do wydania wskazanej decyzji z mocy powołanych art. 122 ust. 1 pkt 3 lit. b oraz art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. a był komendant powiatowy Policji z uwagi na treść art. 129 ust. 1 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, art. 6a ust. 1 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) oraz odpowiednio § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2013 r. 133) i § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 1 kwietnia 2005 r. w sprawie badań psychologicznych kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami oraz wykonujących pracę na stanowisku kierowcy (Dz. U. Nr 69, poz. 622, ze zm.). Z dniem 19 stycznia 2013 r. weszła w życie ustawa z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, którą uchylono m.in. art. 122 i 124 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, natomiast odpowiednio w art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. a i pkt 3 lit. a ustawy o kierujących pojazdami wskazano m.in., że decyzje administracyjne o skierowaniu kierowcy na badanie lekarskie i badanie psychologiczne w zakresie psychologii transportu, jeżeli kierował pojazdem w stanie nietrzeźwości, w stanie po użyciu alkoholu lub środka działającego podobnie do alkoholu, wydaje starosta. Od 19 stycznia 2013 r., organem właściwym do orzekania w pierwszej instancji w sprawach, które były także przedmiotem decyzji Komendanta Miejskiego Policji w Z. z dnia [...] sierpnia 2012 r., jest zatem starosta. W ustawie o kierujących pojazdami nie zamieszczono jednak przepisu przejściowego określającego właściwość stosowania przepisów nowej ustawy do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem jej wejścia w życie. Nie zamieszczono również przepisu określającego właściwość stosowania w tych sprawach przepisów dotychczasowych. Należy zatem przyjąć, jako zasadę, bezpośrednie działanie w tych sprawach nowej ustawy, jako obowiązującej w dniu prowadzenia postępowania i wydawania decyzji. Zarówno jednak uprzednio obowiązujące przepisy ustawy - Prawo o ruchu drogowym, jak i przepisy ustawy o kierujących pojazdami, nie określają organu właściwego do rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji odpowiednio, przez komendanta miejskiego (powiatowego) Policji i starostę. Ustalenia właściwego organu odwoławczego należy zatem dokonać na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, zawierającego ogólne zasady ustalania tej właściwości. Zgodnie z art. 127 § 2 k.p.a., właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. W rozpatrywanej sprawie decyzje z dnia [...] sierpnia 2012 r. wydał Komendant Miejski Policji w Z., dlatego – w myśl art. 6a ust. 2 pkt 1 ustawy o Policji w zw. z art. 127 § 2 k.p.a. – organem wyższego stopnia, będącym w konsekwencji organem odwoławczym, jest L. Komendant Wojewódzki Policji. Okoliczność zmiany właściwości organu pierwszej instancji z dniem 19 stycznia 2013 r. w sprawach skierowania kierowców na badania lekarskie i psychologiczne nie ma w niniejszej sprawie znaczenia, ponieważ przedmiotem sporu nie jest właściwość organu administracji do orzekania w pierwszej instancji. Z żadnych zaś przepisów prawa nie wynika, aby samorządowe kolegium odwoławcze było organem wyższego stopnia wobec komendanta powiatowego Policji. Uznanie za właściwy organ odwoławczy organu wyższego stopnia wobec organu administracji obecnie właściwego do orzekania w pierwszej instancji miałoby znaczenie tylko wtedy, gdyby obecnie nie istniał już organ, który wydał rozstrzygnięcie w pierwszej instancji. Wówczas należałoby ustalić, który organ jest obecnie właściwy w danym rodzaju spraw do orzekania w pierwszej instancji, aby za organ odwoławczy uznać organ wyższego stopnia nad tym właśnie organem. W niniejszej sprawie, decyzje z dnia [...] sierpnia 2012, wydał Komendant Miejski Policji w Z., który nadal istnieje, dlatego organem odwoławczym od tej decyzji jest aktualny organ wyższego stopnia wobec Komendanta Miejskiego Policji w Z., tj. L. Komendant Wojewódzki Policji. Odmienne określenie właściwości organu odwoławczego musiałoby wynikać z jednoznacznego wskazania ustawodawcy o stosowaniu nowej ustawy do spraw niezakończonych decyzją ostateczną przed jej wejściem w życie. Ustawa o kierujących pojazdami nie zawiera jednak takiego wskazania. Taki pogląd jest prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. postanowienia NSA z 25 czerwca 2013 r., I OW 46/13 i I OW 55/13). W związku z powyższym, na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny postanowił, jak w sentencji.