I OW 142/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie Anna Lech NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty C. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między Starostą C. a Starostą S. w przedmiocie wskazania organu właściwego w spawie ponoszenia kosztów utrzymania małoletnich O. L. i O. L. w rodzinie zastępczej na terenie powiatu s. postanawia: oddalić wniosek Wnioskiem z dnia 30 sierpnia 2008 r. Starosta C., działając na podstawie art. 22 kpa, wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między Starostą C. a Starostą S. w sprawie wskazania organu właściwego do ponoszenia kosztów utrzymania małoletnich O. L. i O. L. w rodzinie zastępczej na terenie powiatu s., wskazując, iż nie jest on organem właściwym w sprawie. Postanowieniem z dnia 1 września 2008 r. o sygn. akt II SO/Gd 12/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził swoją niewłaściwość rzeczową i przekazał sprawę według właściwości do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jak wynika z uzasadnienia wniosku, w dniu [...] kwietnia 2008 r. Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w W., działające w imieniu Starosty S., wystąpiło do Starosty C. o pokrycie kosztów utrzymania małoletnich O. L. i O. L. w rodzinie zastępczej na terenie powiatu s.. Podstawą żądania Starosty było twierdzenie, że matka dzieci przed umieszczeniem ich w rodzinie zastępczej miała miejsce zamieszkania w C., co przesądza o miejscu zamieszkania dzieci, a tym samym właściwości Starosty C. co do pokrywania kosztów ich utrzymania w rodzinie zstępczej. Starosta C., w odpowiedzi na żądanie organu powiatu s., po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego ustalił, że dzieci od dnia [...] września 1999r. zamieszkiwały w K. na terenie powiatu s., tam uczęszczały do szkoły i tam zamieszkiwały w dniu wydania postanowienia Sądu o umieszczeniu w rodzinie zastępczej. O. L. i O. L. zostali de facto porzuceni przez matkę u rodziców ojca dzieci, nie sposób zatem zakładać, że wolą matki było zamieszkiwanie dzieci w C.. Zdaniem Starosty C., w świetle art. 86a ustawy o pomocy społecznej nie jest on właściwy do ponoszenia kosztów utrzymania dzieci w rodzinie zastępczej, gdyż dzieci od urodzenia mieszkały na terenie powiatu s., były tam zameldowane, zaś ich przebywanie na terenie powiatu c. miało jedynie charakter epizodyczny, co potwierdza fakt czasowego zameldowania. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu Starosta S. wskazał, iż organem właściwym do ponoszenia wydatków jest Starosta C. Bezspornym jest, że właściwość organu powinna być rozważana według miejsca zamieszkania dzieci przed ich umieszczeniem w rodzinie zastępczej. Istota sporu sprowadza się natomiast do innego pojmowania pojęcia miejsca zamieszkania. Nie sposób podzielić poglądu Starosty C., iż miejsce zamieszkania jest równoznaczne z miejscem zameldowania na pobyt stały. Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia miejsca zamieszkania, zatem pod uwagę należy wziąć przepisy art. 25 i art. 26 § 1 kc. O. L. i O. L. od 2004 roku do chwili umieszczenia przez Sąd Rejonowy w C. w rodzinie zastępczej zamieszkiwali na terenie C.. Do chwili umieszczenia dzieci w rodzinie zastępczej matce dzieci przysługiwała władza rodzicielska, dzieci uczęszczały do szkoły w C. i tam też matka dzieci zarejestrowana była jako bezrobotna. Zdaniem Starosty S., nie ma wątpliwości co do charakteru pobytu matki małoletnich na terenie C., a skoro miejsce zamieszkania matki przesądza o właściwości miejscowej organu, to organem właściwym do ponoszenia wydatków jest Starosta C. W piśmie z dnia [...] listopada 2008 r. Starosta C. wskazał, iż właściwość Sądu Rejonowego w C. związana z umieszczeniem dzieci w rodzinie zastępczej wynikała z faktu, iż matka małoletnich urodziła kolejne dziecko w szpitalu w C.. W stosunku do nowonarodzonego dziecka toczyło się postępowanie o umieszczenie w rodzinie zastępczej, co zdeterminowało właściwość Sądu co do pozostałych małoletnich, których dotyczy spór. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - dalej p.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przyjmuje się, iż spory o właściwość między organami administracji publicznej powstają w związku z odmienną oceną zakresu kompetencji tych organów określonych w ustawach, a jako spór o właściwość można określić obiektywnie istniejącą sytuację prawną, w której zachodzi rozbieżność poglądów między organami administracji publicznej co do zakresu ich działania, w tym przede wszystkim co do upoważnienia do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy administracyjnej (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2005 r. o sygn. akt I OW 215/05, LEX nr 201437). Podkreślenia przy tym wymaga, iż spory o właściwość, powstałe między organami administracji publicznej muszą dotyczyć sprawy, której przypisać można przymiot indywidualnej sprawy administracyjnej, tj. nie tylko rozstrzyganej przez organ administracji, ale rozstrzyganej w postępowaniu administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie zwracał już uwagę, iż spór o właściwość może mieć miejsce wyłącznie, gdy istnieje materialnoprawna podstawa do wydania przez organ decyzji administracyjnej (tak postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2006 r. o sygn. akt I OW 48/06, LEX nr 321535). Tymczasem przedmiotem wystąpienia Starosty C. do Naczelnego Sądu Administracyjnego jest żądanie ustalenia organu zobowiązanego do pokrywania kosztów pobytu małoletnich O. L. i O. L. w rodzinie zastępczej na terenie powiatu s., która to kwestia, nie podlegając rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej, nie stanowi sprawy administracyjnej. Zgodnie z treścią art. 86 ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U.Nr 64, poz. 593 z późn. zm.) w przypadku umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej na terenie innego powiatu, powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej ponosi wydatki na jego utrzymanie w łącznej kwocie świadczeń przysługujących danej rodzinie zastępczej. Powiat prowadzący rodzinę zastępczą przyjmującą dziecko zawiera z powiatem właściwym ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go w rodzinie zastępczej porozumienie w sprawie wysokości wydatków na jego utrzymanie. Jak wynika z brzmienia powyższych przepisów, zawierane między powiatami porozumienie nie ma charakteru aktu administracyjnego (decyzji), lecz przybiera formę umowy cywilnej. Warto również zwrócić uwagę, iż samo porozumienie w postanowieniach § 9 odsyła w zakresie nim nieuregulowanym do przepisów kodeksu cywilnego. W konsekwencji, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntował się pogląd, iż podmiotu zobowiązanego do pokrywania kosztów utrzymania dzieci w rodzinach zastępczych nie może wskazywać sąd administracyjny w ramach rozstrzygania sporów o właściwość, jako że w gestii Sądu nie leży wskazywanie podmiotu, który ma być stroną umowy. Reasumując należy stwierdzić, iż istniejący między Starostą C. a Starostą S. spór nie dotyczy sprawy administracyjnej i nie jest sporem o właściwość w rozumieniu art. 4 p.p.s.a. Wobec powyższego, wniosek o rozstrzygnięcie sporu, na podstawie art. 151 w związku z art. 15 § 2 i art. 64 § 3 p.p.s.a., podlega oddaleniu, o czym orzeczono jak w postanowieniu.