I OW 151/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk, Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.), Sędzia del. WSA Rafał Wolnik, po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty T. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą T. a Starostą O. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania sprawy dotyczącej ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniej M. W. umieszczonej w rodzinie zastępczej zawodowej postanawia: wskazać Powiat T. jako organ właściwy w sprawie. Wnioskiem z 22 maja 2017 r. Starosta T. zwrócił się o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Starostą O. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania sprawy dotyczącej ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniej M. W. umieszczonej w rodzinie zastępczej zawodowej. W uzasadnieniu wniosku Starosta T. wskazał, że 28 kwietnia 2017 r., do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w T. (dalej jako: "PCPR w T.") wpłynęło pismo z 24 kwietnia 2017 r. w sprawie ponoszenia kosztów za pobyt małoletniej M. W. otrzymane z Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w O. Zgodnie z art. 191 ust. 1 pkt 1 ustawy z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 135 ze zm.) to Powiat O. winien ponosić wydatki związane z opieką i wychowaniem M. W., ponieważ małoletnia przed umieszczeniem w pieczy zastępczej zamieszkiwała na terenie Powiatu O. w miejscowości B., ul. S. W trakcie prowadzenia przedmiotowej sprawy ustalono, że małoletnia przebywa aktualnie w rodzinie zastępczej zawodowej u M. i R. S. zamieszkałych w miejscowości B. (Powiat O.), w której została umieszczona zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w Oławie III Wydział Rodzinny i Nieletnich z 31 stycznia 2017 r. III Nsm 59/17 od 1 lutego 2017 r. Przed pierwszym umieszczeniem w pieczy zastępczej zamieszkiwała pod adresem B. ul. S. Takie ustalenia dokonał Sąd Rejonowy w Oławie w uzasadnieniu postanowienia z 31 stycznia 2017 r., III Nsm 59/17. Ustalił również, że małoletnia mieszkała wraz z matką M. W. od około 2-3 miesięcy (...) w B. pod w/w adresem. Na uwagę zasługuje także fakt, że M. W. pobierała świadczenia w formie dodatku wychowawczego na małoletnią z tamtejszego Ośrodka Pomocy Społecznej a tuż przed zamieszkaniem na terenie Powiatu O. przebywała na terenie Miasta T., natomiast na terenie Powiatu T. nie zamieszkuje już dłuższy czas (od około 2-3 lat). Wprawdzie jest ona zameldowana na stałe w miejscowości N. [...], jednakże zgodnie z treścią art. 25 k.c. miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W chwili obecnej z dokumentacji oraz faktycznej sytuacji osobistej M. W. wynika, że koncentruje ona swoje interesy życiowe w B. Zdaniem wnioskodawcy przedstawione fakty i dowody świadczą o tym, że powiatem właściwym do ponoszenia wydatków jest Powiat O. Zgodnie zaś z art. 191 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej wydatki na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej ponosi powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej. W odpowiedzi na wniosek Starosta O. wniósł o wskazanie Powiatu T. jako właściwego w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu podniesiono, że małoletnia M. W. urodziła się 23 marca 2015 r. w T., powiat t. Miejscem stałego zameldowania małoletniej oraz jej matki M. W. jest miejscowość N. [...], gmina T. Postanowieniem Sądu Rejonowego w Oławie z 31 stycznia 2017 r., III Nsm 59/17, małoletnia M. W. została umieszczona od 1 lutego 2017 r. w rodzinie zastępczej zawodowej na terenie Powiatu O. Z uzasadnienia postanowienia Sądu oraz wywiadu środowiskowego kuratora zawodowego z 30 stycznia 2017 r., wynika, że małoletnia M. W. wraz z matką M. W. zamieszkiwały od około 2-3 miesięcy na terenie Powiatu O. wraz z partnerem matki B. T. Przed przyjazdem do B. M. W. wraz z córką przebywała przez około rok i 7 miesięcy w Domu Samotnej Matki w T. a w międzyczasie (tj. pomiędzy jednym a drugim pobytem w Domu Samotnej Matki) mieszkała przez pół roku z wcześniejszym partnerem. Matka małoletniej nie pracuje i zarejestrowana jest w Urzędzie Pracy w T. jako bezrobotna bez prawa do zasiłku. W chwili umieszczenia M. W. w rodzinie zastępczej przebywała ona wraz z matką oraz jej partnerem B. T. w B. przy ul. S. Mieszkanie to zajmuje M. C. – matka B. T., ale obecnie toczy się wobec niej postępowanie o eksmisję. W mieszkaniu tym, oprócz M. W., M. W. i M. C. mieszka również konkubent oraz córka M. C. Małoletnia wraz z matką zamieszkiwała w tym mieszkaniu od około 2-3 miesięcy, przy czym nie były tam zameldowane ani na pobyt stały ani czasowy. Zaznaczyć należy, że M. W. poznała B. T. przed około 2-3 miesięcy przez facebooka i przyjechała do niego waz z małoletnią do B. po jednym miesiącu znajomości. Jest to kolejny jej związek. Do czasu przyjazdu do B. M. W. wraz z córką zamieszkiwały w Domu Samotnej Matki w T. Małoletnia od 31 marca 2015 r. posiada miejsce zameldowania na pobyt stały w miejscowości N. [...], [...] T., gmina T., podobnie również jak jej matka. Podkreślić należy, że ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej posługując się w art. 191 ust. 1 określeniem "miejsce zamieszkania" nie definiuje go, co oznacza że należy je rozumieć zgodnie z ogólną definicją tego określenia zawartą w Kodeksie cywilnym. Przez miejsce zamieszkania osoby fizycznej Kodeks cywilny rozumie miejscowość, w której dana osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu (art. 25 k.c). Natomiast miejsce zamieszkania dziecka, w przypadku dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską. W niniejszej sprawie władza rodzicielska przysługiwała matce dziecka, zatem miejscem zamieszkania dziecka w tym przypadku będzie miejsce zamieszkania matki. Z kolei, jak już wyżej podnoszono, w myśl art. 25 k.c., miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Oceniając zatem zamiar stałego pobytu osoby w danym miejscu należy mieć na względzie całokształt okoliczności faktycznych i uwarunkowań prawnych. Ma tutaj znaczenie zarówno koncentracja interesów życiowych w danym miejscu, ale i obiektywnie oceniana możliwość realizacji woli przebywania w danym miejscu. Z akt sprawy wynika, że małoletnia M. W. przebywała od urodzenia z matką, która zmienia partnerów życiowych i w związku z tym zmienia też swoje miejsca pobytu. Zamieszkanie z nowym partnerem B. T. w miejscowości B. nie ma charakteru stałego, nie tylko z tego powodu, że toczy się wobec lokatorów tego mieszkania postępowanie eksmisyjne, ale również z tego powodu, że zamieszkiwanie M. W. wraz z córką we wspomnianej miejscowości, nie ma charakteru trwałego z zamiarem stałego pobytu. Trwało to zaledwie dwa lub trzy miesiące i przebiegało w warunkach nieprzystosowanych do stałego bytowania (przebywanie i spanie z obcymi ludźmi w jednym pomieszczeniu wraz z córką na podłodze, brak jakiejkolwiek więzi pomiędzy zamieszkującymi osobami, brak pracy). Dlatego też, nie można traktować zamieszkiwania M. W. w B. jako miejsca z zamiarem stałego pobytu i jako miejsca koncentracji spraw życiowych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 191 ust. 16 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej: "w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość powiatów oraz gmin obowiązanych do ponoszenia wydatków, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego". Kodeks postępowania administracyjnego przyjmuje w zakresie właściwości do rozstrzygania sporów pomiędzy organami samorządu terytorialnego, zasadę przyznającą właściwość organowi wyższego stopnia (art. 22 § 1 pkt 1), od której w razie gdy brak wspólnego organu wyższego stopnia wprowadza wyjątek przyznając właściwość sądowi administracyjnemu. Art. 191 ust. 16 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej w tym przedmiocie reguluje nie ustalenie organu właściwego, a jest trybem rozstrzygnięcia, na której jednostce samorządu terytorialnego ciąży obowiązek ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka. Ciężar spoczywa na jednostce samorządu terytorialnego, a organ jest jedynie wykonawcą obowiązku, realizowanego przez czynność techniczną – wypłaty. Właściwość w zakresie obowiązku ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej określa art. 191 ust. 1-3 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. W pierwszej kolejności ponosi je powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Dopiero jeśli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, zastosowanie znajduje zasada określona w ust. 2, zgodnie z którą właściwy jest powiat ostatniego miejsca zameldowania dziecka na pobyt stały. W ostatniej kolejności właściwy jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej. Przejście do kolejnych reguł określania właściwości uzależnione jest od wykazania, że nie da się jej ustalić w oparciu kolejno o przepis art. 191 ust. 1 i ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny. Przy ustaleniu powiatu obowiązanego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej istotny jest stan faktyczny, który miał miejsce przed umieszczeniem dziecka po raz pierwszy w pieczy zastępczej (por. art. 191 ust. 1 ustawy o pieczy zastępczej oraz wyrok NSA z 4 kwietnia 2013 r., I OSK 126/13). Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej posługując się w art. 191 ust. 1 pojęciem "miejsce zamieszkania" nie definiuje go, co oznacza, że należy je rozumieć zgodnie z ogólną definicją tego terminu zawartą w Kodeksie cywilnym. Z art. 25 k.c. wynika zaś, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W myśl powyższego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Oznacza to, że dla uznania faktu zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości, konieczne jest ustalenie kumulatywnego występowania dwóch przesłanek: przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości. Natomiast zgodnie z art. 26 § 1 k.c., miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. Zgodnie z kolei z § 2 tego przepisu, jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy. Należy odróżnić faktyczne miejsce pobytu dziecka od miejsca jego zamieszkania w sensie prawny, które w przypadku małoletniego stanowi domicilium necessarium, miejsce zamieszkania określone ustawowo w zależności od miejsca zamieszkania innych osób, bez związku z rzeczywistym miejscem pobytu dziecka. Nawet zameldowanie dziecka u innych osób odnosi się tylko do miejsca jego faktycznego pobytu, ale nie zmienia miejsca zamieszkania w rozumieniu art. 26 k.c. w miejscowości, w której mają miejsce zamieszkania jego rodzice. Z akt sprawy wynika, że małoletnia M. W. (urodzona 23 marca 2015 r. w T.) od 31 marca 2015 r. do chwili obecnej jest zameldowana na pobyt stały pod adresem: N. [...], [...] T., powiat t., gmina T. Do dnia wydania przez Sąd Rejonowy w Oławie III Wydział Rodzinny i Nieletnich postanowienia z 31 stycznia 2017 r., III Nsm 59/17, o umieszczeniu małoletniej w rodzinie zastępczej zawodowej, pełnię władzy rodzicielskiej nad nią sprawowała matka – M. W., która od 22 września 2004 r. jest zameldowana na pobyt stały również pod adresem: N. [...], [...] T. Z dokumentacji zebranej w sprawie wynika ponadto, że małoletnia od dnia urodzenia mieszkała wraz z matką w Domu Samotnej Matki w T., który z racji funkcji jaką pełni ma jedynie umożliwić czasowy pobyt i przeczekanie do chwili, gdy pomoc w takiej formie będzie zbędna ze względu na poprawę sytuacji życiowej. W trakcie pobytu w powyższej placówce M. W. poznała kolejnego partnera, u którego zamieszkała wraz z córką w B. Jednakże w oparciu o powyższe, nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania M. W., a przez to jej córki, M. W., albowiem trudno ocenić, aby zamieszkiwanie u partnera w B. przez okres 2-3 miesięcy można było wiązać z zamiarem stałego pobytu i koncentracji spraw życiowych matki małoletniej. W takiej sytuacji faktycznej należało uznać, że miejscem zamieszkania M. W. przed umieszczeniem po raz pierwszy w rodzinie zastępczej było miejsce jej zameldowania, czyli N. w powiecie t. Tym samym na podstawie art. 191 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, organem właściwym do rozpoznania sprawy dotyczącej ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniej M. W. umieszczonej w rodzinnej pieczy zastępczej jest Powiat T. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.