I OW 221/21

Dnia 9 czerwca 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta m.st. Warszawy o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem m.st. Warszawy a Skarbem Państwa – Państwowym Gospodarstwem Leśnym Lasy Państwowe – Nadleśnictwo Jabłonna w przedmiocie wskazania organu właściwego do reprezentowania Skarbu Państwa w postępowaniu w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości postanawia: 1) odrzucić wniosek; 2) zwrócić Prezydentowi m.st. Warszawy ze środków budżetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu od wniosku. Prezydent m.st. Warszawy wnioskiem z dnia 22 grudnia 2021 r. wystąpił o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Skarbem Państwa – Państwowym Gospodarstwem Leśnym Lasy Państwowe – Nadleśnictwo Jabłonna w przedmiocie wskazania organu właściwego do "reprezentowania Skarbu Państwa w odniesieniu do nieruchomości położonej w Warszawie w Dzielnicy Bemowo przy ul. [...] oznaczonej jako dz. ew. [...] z obrębu [...]". W uzasadnieniu wniosku wskazano, że do Prezydenta m.st. Warszawy wpłynął wniosek o wydanie decyzji ograniczającej, w trybie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.g.n.", sposób korzystania z nieruchomości położonej w Warszawie w Dzielnicy Bemowo przy ul. [...], uregulowanej w księdze wieczystej [...], oznaczonej jako dz. ew. [...] z obrębu [...] poprzez zezwolenie na realizację inwestycji liniowej, polegającej na budowie gazociągu średniego ciśnienia. Organ, powołując się na treść art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. zauważył, że wnioskodawca, tj. P., wystąpił o wydanie decyzji, powołując się na fakt, że nie może uzyskać zgody na realizację prac w trybie cywilnoprawnym, ponieważ ani Lasy Państwowe, ani Prezydent m.st. Warszawy nie uważały się za właściwe do reprezentowania Skarbu Państwa w sprawie przedmiotowej nieruchomości. Przedmiotowa nieruchomość w części stanowi użytek leśny i w stosunku do niej nie została wydana decyzja Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa o przekazaniu jej w użytkowanie m.st. Warszawie. Wobec niewydania decyzji przez Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa, Prezydent m.st. Warszawy stoi na stanowisku, że jednostką posiadającą kompetencje do dysponowania nieruchomością w imieniu Skarbu Państwa z mocy prawa jest jej zarządca - Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe, a więc nieruchomość ta znajduje się poza zasobem, którym gospodaruje Prezydent m.st. Warszawy. Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe - Nadleśnictwo Jabłonna podkreśliło natomiast, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2020 r., poz. 1463), lasami stanowiącymi własność Skarbu Państwa zarządza Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe. Zarząd natomiast jest pojęciem prawnym, składającym się z dwóch elementów, a mianowicie ustanowienia praw a zarządu na rzecz określonego podmiotu i wydania nieruchomości. Do skutecznego powstania zarządu niezbędne jest wydanie gruntu, o ile nie znajduje się on w posiadaniu Lasów Państwowych. Konieczność protokolarnego przekazania - przejęcia nieruchomości wynika z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 1997 r. o zmianie ustawy o lasach oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 54, poz. 349), jak również z zarządzenia nr 2 Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia 10 stycznia 2019 r. w sprawie sposobu ewidencjonowania lasów, gruntów i innych nieruchomości w Lasach Państwowych. Z wyżej wymienionych przepisów wynika zatem, że prawo zarządu nieruchomością, które zostaje ustanowione z mocy prawa lub na podstawie decyzji administracyjnej, do wywołania pełnych skutków prawnych wymaga również dokonania określonej czynności techniczno-prawnej, tj. protokolarnego wydania nieruchomości. W związku z powyższym organ wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem m.st. Warszawy a PGL Lasy Państwowe, dotyczącego organu właściwego do reprezentowania Skarbu Państwa w prowadzonym w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. postępowaniu administracyjnym. Rozstrzygnięcie sporu jest niezbędne do prawidłowego zapewnienia udziału Skarbu Państwa w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Jednocześnie poinformowano, że pismem z dnia 9 lipca 2021 r., Prezydent m.st. Warszawy wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, z prośbą o rozstrzygnięcie powyżej opisanego sporu kompetencyjnego. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pismem z dnia 1 grudnia 2021 r. poinformował, że z uwagi na brak właściwości Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do jego rozstrzygnięcia, z właściwym wnioskiem należy wystąpić do Naczelnego Sadu Administracyjnego. W odpowiedzi na wniosek Skarb Państwa – Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe – Nadleśnictwo Jabłonna wskazał, że przedmiotowa nieruchomość stanowiąca działkę ewidencyjną numer [...], która nie jest w całości użytkiem leśnym, nie została przekazana protokolarnie. Jednocześnie gdyby do takiego przekazania miało dojść konieczny byłby podział przedmiotowej nieruchomości z uwagi na okoliczność, że Nadleśnictwo Jabłonna nie będzie mogło przejąć protokolarnie użytków nieleśnych. Do ewentualnego ujawnienia w księdze wieczystej Nadleśnictwa Jabłonna jako zarządcy nieruchomości na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy o lasach w zw. z § 17 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 18 marca 1992 r. w sprawie wykonania przepisów ustawy o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. Nr 29 poz. 128 ze zm.) konieczne jest zatem wykazanie odpowiednim dokumentem, że nieruchomość ta w dniu wejścia w życie ustawy o lasach była w zarządzie bądź użytkowaniu tego nadleśnictwa. Mając na uwadze powyższe wskazano, że brak po stronie Nadleśnictwa Jabłonna dokumentu, który jednoznacznie wskazywałby na zarząd Nadleśnictwa Jabłonna w stosunku do przedmiotowej działki. Tym samym Nadleśnictwo Jabłonna nie jest organem właściwym do rozpoznania wniosku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a. i art. 22 § 2 K.p.a., należy rozumieć sytuację, w której organ jednostki samorządu terytorialnego oraz organ administracji rządowej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Rozstrzygnięcie tego rodzaju sporu sprowadza się do wskazania organu właściwego do załatwienia sprawy. Nie każdy jednak spór jaki może zaistnieć między ww. organami jest sporem kompetencyjnym, a tym samym może być rozstrzygnięty w trybie określonym w powołanym art. 22 § 2 K.p.a. Przepis ten ma zastosowanie w ścisłym powiązaniu z art. 1 pkt 1 K.p.a., określającym zakres przedmiotowy obowiązywania Kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczący postępowania przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OW 102/19; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Spór kompetencyjny, o którym mowa w art. 22 § 2 K.p.a., może zatem powstać na gruncie indywidualnej sprawy administracyjnej o stanie faktycznym przedstawionym w piśmie skierowanym do organu, która podlega władczemu rozstrzygnięciu organów administracji publicznej, w szczególności w drodze decyzji administracyjnej. Spór taki zachodzi w przypadku, gdy istnieje materialnoprawna podstawa do wydania decyzji przez organy administracji rządowej lub samorządowej. Ma on na celu doprowadzenie do wskazania organu właściwego do rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu jurysdykcyjnym (art. 1 pkt 1 i art. 22 § 2 K.p.a.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego postępowanie, w związku z którym Prezydent m.st. Warszawy wystąpił o rozstrzygnięcie sporu nie jest sporem kompetencyjnym, albowiem nie zawiera wskazanych wyżej elementów. Należy podkreślić, że intencją Prezydenta m.st. Warszawy było rozstrzygnięcie sporu dotyczącego wskazania organu właściwego do reprezentowania Skarbu Państwa w prowadzonym w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. postępowaniu administracyjnym, nie zaś rozstrzygnięcia, który z organów jest właściwy do załatwienia sprawy administracyjnej, tj. do wydania decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Powyższe jednoznacznie wynika z uzasadnienia wniosku, w którym dodatkowo wyjaśniono, że właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest Skarb Państwa, reprezentowany przez Prezydenta m.st. Warszawy, natomiast użytki gruntowe wykazane w ewidencji gruntów i budynków to lasy (Ls V) w części nieruchomości o powierzchni [...]m2 oraz tereny mieszkaniowe (B) w części nieruchomości o powierzchni [...]m2. Wobec niewydania przez Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa decyzji o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie m.st. Warszawie, organ stanął na stanowisku, że jednostką posiadającą kompetencje do dysponowania nieruchomością w imieniu Skarbu Państwa z mocy prawa jest jej zarządca - Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe, a więc nieruchomość ta znajduje się poza zasobem, którym gospodaruje Prezydent m.st. Warszawy. Celem złożonego wniosku nie było wobec powyższego rozstrzygnięcie przez sąd administracyjny, który z organów jest właściwy do załatwienia sprawy administracyjnej, tj. wydania decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. Natomiast celem wniosku było ustalenie podmiotu legitymowanego do reprezentowania Skarbu Państwa w postępowaniu w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości tym samym nie jest to spór kompetencyjny, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a. i art. 22 § 2 K.p.a. Zaistniały spór nie dotyczył bowiem organu właściwego do rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej w formie władczego działania na drodze administracyjnej przez organy administracji publicznej. Mając powyższe na uwadze uznać należy, że skoro spór będący przedmiotem niniejszej sprawy nie jest sporem kompetencyjnym, o którym mowa w art. 22 § 2 K.p.a. i nie podlega kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozumieniu art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 P.p.s.a., to wniosek Prezydenta m.st. Warszawy, jako niedopuszczalny podlegał odrzuceniu. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 15 § 2, art. 64 § 3 i art. 193 P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji postanowienia. O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego od wniosku orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 w zw. z art. 64 § 3 P.p.s.a.