I OW 23/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant asystent sędziego Jan Wasilewski po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty Powiatu Gorlickiego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Powiatem Gorlickim a Powiatem Hajnowskim w przedmiocie ponoszenia wydatków na dziecko umieszczone w pieczy zastępczej postanawia: wskazać Powiat Gorlicki. Starosta Powiatu Gorlickiego wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość ze Starostą Powiatu Hajnowskiego na podstawie art. 191 ust. 1b ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 135 ze zm.) w sprawie o ponoszenie wydatków na dziecko umieszczone w pieczy zastępczej. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że Sąd Rejonowy w Gorlicach Wydział III Rodzinny i Nieletnich postanowieniem z [...] września 2012 r. sygn. akt [...] powierzył sprawowanie pieczy nad małoletnim A. N. zamieszkałemu [...] M. N. Natomiast postanowieniem z [...] września 2013 r. Sąd m.in. ograniczył władzę rodzicielską M. S. zamieszkałej [...] nad małoletnim A. N. poprzez umieszczenie małoletniego w niezawodowej rodzinie zastępczej M. N., ustalając każdorazowo miejsce pobytu małoletniego przy rodzinie zastępczej. Zgodnie z art. 191 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej ponosi: 1) wydatki na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka; 2) średnie miesięczne wydatki przeznaczone na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym; 3) wydatki na finansowanie pomocy na kontynuowanie nauki i usamodzielnienie. Zgodnie z art. 26 Kodeksu cywilnego miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. Jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy. W przedmiotowej sprawie Sąd w postanowieniu z 23 września 2012 r. ustalił, że małoletni będzie przebywał pod pieczą M. N. (w miejscu jego zamieszkania). Ponieważ matka małoletniego M. S. nie została pozbawiona władzy rodzicielskiej, a jedynie została jej ona ograniczona poprzez ustalenie, iz małoletni będzie przebywał w m. B. – formalnym miejscem zamieszkania dziecka w rozumieniu art. 26 k.c. przed umieszczeniem po raz pierwszy w pieczy zastępczej było miejsce zamieszkania matki. Matka małoletniego w okresie prowadzenia przez Sąd Rejonowy w Gorlicach postępowania w sprawie umieszczenia małoletniego w pieczy zastępczej przebywała w T.. Jak wynika z jej oświadczenia z 5 grudnia 2013 r. mieszka ona z mężem posiadającym w T. gospodarstwo rolne. Instytucjom państwowym i urzędom jako miejsce zamieszkania podaje T., jest również zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w Hajnówce jako osoba poszukująca pracy. Oświadczyła również, iż czyni starania o odzyskanie syna umieszczonego w rodzinie zastępczej i ustalenie jego miejsca pobytu przy sobie. W tym samym dniu matka małoletniego złożyła oświadczenie, iż nie ma zamiaru przebywać na stałe w T. gdyż jej dom i cały dorobek znajduje sie w m. B., gdzie ma zamiar wrócić po wyjaśnieniu sytuacji rodzinnej. Starosta Powiatu Gorlickiego powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyroku z 15 stycznia 2009 r. sygn. akt II FSK 896/08, w którym wyrażono następujący pogląd: "Zamieszkanie jest prawną kwalifikacją określonego stosunku danej osoby do miejsca, na którą składają się dwa elementy: przebywanie w sensie fizycznym w określonej miejscowości (corpus) oraz wola, zamiar stałego pobytu (animus). Oba te elementy muszą występować łącznie. Zatem przy ustalaniu zamiaru nie można poprzestawać tylko na oświadczeniach zainteresowanej osoby, ponieważ sam zamiar stałego pobytu w danej miejscowości nie stanowi o zamieszkaniu, lecz musi być połączony z przebywaniem w danej miejscowości, i to z takim przebywaniem, które ma cechy założenia tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów". Podobnie Ewa Michniewicz-Broda w tezie 14 komentarza do art. 25 k.c. (LEX) "Zamiar stałego pobytu musi być określony na podstawie obiektywnych, możliwych do stwierdzenia okoliczności. Do wyrażenia zamiaru stałego pobytu wystarczy, że zamiar taki wynika dostatecznie z zachowania człowieka. Sama deklaracja człowieka co do jego zamiaru nie ma doniosłości prawnej, jeśli nie znajduje wyrazu w jego faktycznych zachowaniach. O powzięciu zamiaru stałego pobytu świadczą okoliczności, na podstawie których uzasadnione jest ustalenie, że w danej miejscowości koncentruje się w danym czasie centrum życiowe osoby fizycznej, przejawiającej tam aktywność rodzinną i zawodową. Nieistotna dla ustalenia zamiaru stałego pobytu jest natomiast okoliczność, czy osoba fizyczna planuje długotrwałe przebywanie w danej miejscowości (por. przykładowo K. Piasecki, Kodeks cywilny..., s. 196)." Z uwagi na powyższe należy stwierdzić, iż w chwili umieszczenia małoletniego w pieczy zastępczej – miejscem zamieszkania jego matki była m. T. ponieważ w miejscowości tej koncentruje się jej aktywność rodzinna i zawodowa. M. S. mieszka tam z mężem, prowadząc wspólnie gospodarstwo rolne. Jest zarejestrowana jako poszukująca pracy w miejscowo właściwym Powiatowym Urzędzie Pracy w Hajnówce. Również to miejsce zamieszkania wskazuje urzędom i instytucjom. Należy również podkreślić, iż brak jest dowodów potwierdzających twierdzenia matki małoletniego o zamiarze powrotu do m. B.. Z uwagi na powyższe oraz art. 91 ust. 5 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej – pismem z 4 czerwca 2014 r. wystąpiono do Powiatu Hajnowskiego o zawarcie porozumienia w sprawie przyjęcia dziecka do rodziny zastępczej oraz warunków jego pobytu i wysokość wydatków na opiekę i wychowanie. W odpowiedzi na powyższe pismo działający z upoważnienia starosty kierownik PCPR w Hajnówce pismem z dnia powołując się na niefigurowanie matki oraz małoletniego w ewidencji GOPS w Narewce – uznał, iż Powiat Hajnowski nie jest powiatem właściwym w sprawie. Na skutek dalszej korespondencji pismem z 1[...] września 2014 r. Powiat Hajnowski zajął stanowisko, iż miejscem zamieszkania małoletniego jest teren Powiatu Gorlickiego. Ustawą z dnia 25 lipca 2014 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rodziny i systemie piec zastępczej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2014 r. poz. 1188 ) w art. 191 ustawy o wpieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej dodano ust. 16 w brzmieniu "W sprawa rozstrzygania sporów o właściwość powiatów oraz gmin obowiązanych do ponoszenia wydatków, o których mowa w ust. 1 stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego." Natomiast zgodnie z art. 22 Kodeksu postępowania administracyjnego spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, z wyjątkiem przypadków określonych w pkt 2–4 – rozstrzyga wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a w razie braku takiego organu – sąd administracyjny. Organem wyższego stopnia w przedmiotowej sprawie, tak w stosunku do Powiatu Gorlickiego jak i Gminy Bobowa jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu. Starosta Hajnowski w odpowiedzi na wniosek wnosił o wskazanie Starosty Powiatu Gorlickiego, jako organu właściwego w sprawie. W uzasadnieniu wskazano, że pismem nr [...] z 4 czerwca 2013 r. – Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w Gorlicach zaproponowało podpisanie porozumienia w sprawie uznania Powiatu Hajnowskiego jako właściwego do ponoszenia odpłatności za małoletniego A. N. zam. w miejscowości [...]. Do pisma dołączono wzór porozumienia i kserokopię postanowienia Sądu Rejonowego w Gorlicach. Zgodnie z ww. postanowieniem Sądu Rejonowego w Gorlicach Wydział III Rodzinny i Nieletnich z [...] września 2013 r sygn. akt III [...] małoletni A. N. ur. [...] r. został umieszczony w rodzinie zastępczej niezawodowej M. N. w miejscowości [...]. Jednocześnie ww. postanowieniem ograniczono władzę rodzicielską matce M. S.. Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w Hajnówce w imieniu samorządu Powiatu Hajnowskiego przeprowadziło postępowanie wyjaśniające w przedmiocie czy małoletni przed podjęciem decyzji przez Sąd Rejonowy w Gorlicach przebywał na terenie Powiatu Hajnowskiego. Wynika to z zapisu art. 191 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wpieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2013 r. poz. 135 ze zm.). Z otrzymanych odpowiedzi wynika: – Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Narewce pismem nr [...] z 1 lipca 2014 r. poinformował, iż małoletni A. N. i matka M. S. nie figurowali w ewidencji ww. Ośrodka oraz małoletni nie kontynuował nauki szkolnej na ternie gminy Narewka; – Urząd Gminy Narewka pismem nr [...] z 27 czerwca 2014 r. poinformował, iż małoletni A. N. nie figuruje w zbiorze ewidencji ludności i zbiorze ewidencji wydanych i unieważnionych dowodów osobistych. Na tej podstawie pismem z 8 lipca 2014 r. PCPR Hajnówka udzielił odpowiedzi, iż Powiat Hajnowski nie jest właściwy do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniego A. N.. PCPR Gorlice kolejnym pismem nr [...] z 8 sierpnia 2014 r. podtrzymuje swoje stanowisko w ww. sprawie i oświadcza, iż Powiat Hajnowski jest właściwy do ponoszenia odpłatności za małoletniego wychowanka. Powołując się na art. 26 Kodeksu cywilnego. Wobec pojawienia się nowych argumentów przedstawionych przez PCPR Gorlice – PCPR Hajnówka prowadził dodatkowe postępowanie wyjaśniające w wyniku którego ustalono, że małoletni A. N. przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej do nadal przebywa na terenie Powiatu Gorlickiego. Powyższe potwierdza fakt, iż postanowieniem Sądu Rejonowego w Gorlicach z dniem 23 października 2012 r. sprawowanie pieczy zastępczej nad małoletnim A. N. powierzono M. N. zam. [...] (pismo Sądu Rejonowego w Gorlicaeh o sygn. akt [...] z [...] września 2014 r.) czyli przed datą utworzenia rodziny zastępczej niezawodowej, małoletni wychowanek zamieszkiwał wspólnie z opiekunem na terenie Powiatu Gorlickiego i realizował obowiązek szkolny. Dodatkowo kolejna korespondencja potwierdza, iż wychowanek cały czas przebywa na terenie Powiatu Gorlickiego i tam kontynuuje naukę szkolną, tj.: – Zespół Szkolno-Przedszkolny w Sękowej pismem nr [...] z 26 sierpnia 2014 r. poinformował, iż małoletni A. N. zam. [...] do 31 sierpnia 2013 r. był uczniem ww. szkoły; – Zespól Szkół [...] pismem nr [...] z 27 sierpnia 2014 r. poinformował, iż A. N. jest uczniem ww. szkoły od dnia 1 września 2013 r. do nadal. Przewidywany termin ukończenia szkoły to 2017 r. Zagadnienie dotyczące pokrycia wydatków związanych z umieszczeniem dziecka w rodzinie zastępczej uregulowane jest w: – art. 191 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 135 ze zm.). Zgodnie z jej treścią wydatki na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej ponosi powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem po raz pierwszy w pieczy zastępczej (ust. 1) – z przedstawionej powyższej dokumentacji wynika, iż małoletni A. N. przed wydaniem postanowienia Sądu w Gorlicach o umieszczeniu po raz pierwszy w pieczy zastępczej z upoważnienia Sądu – postanowienie z dnia [...] paździwenika 2012 r. był pod opieką M. N. zam. miejscowości [...]. Jeżeli ustalenie powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka nie jest możliwe, właściwy do ponoszenia kosztów jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały (ust. 2) – z przeprowadzonego powyżej postępowania dowodowego ustalono, iż małoletni A. N. nigdy nie był zameldowany na terenie Powiatu Hajnowskiego a nauka szkolna odbywała się nieprzerwanie na terenie Powiatu Gorlickiego. W razie niemożności ustalenia miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby Sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej (ust. 3) – w tym przypadku postanowienie o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej zostało wydane przez Sąd Rejonowy w Gorlicach. W świetle powyższych zapisów każdorazowo jest mowa o miejscu zamieszkania lub zameldowania dziecka. Niewątpliwie małoletni cały analizowany czas do chwili obecnej faktycznie zamieszkuje na terenie Powiatu Gorlickiego. Nawiązując do art. 26 Kodeksu cywilnego, miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Jak wynika z dokumentacji zebranej w sprawie matka dziecka M. S. w protokole przesłuchania strony z 5 grudnia 2013 r. sporządzonym w GOPS Narewka, w oświadczeniu stwierdziła, iż od lipca 2012 r. tymczasowo zamieszkuje w T., gdzie nie jest zameldowana. Nie ma zamiaru przebywać w T. na stałe, ponieważ dom i cały dorobek życia znajduje się w B.m 19, gdzie ma zamiar wrócić. Ponadto M. S. nie jest i nie była zameldowana na terenie gminy Narewka i nie korzystała ze świadczeń i wsparcia instytucji gminnych, gdyż nie figuruje w ich rejestrach. Zostało to potwierdzone pismem [...] z 6 lutego 2015 r. w którym Urząd Gminy Narewka poinformował, iż M. S. również nie jest i nie była zameldowana na pobyt stały i czasowy na terenie gminy Narewka. Również cytowane pismo Sądu Rejonowego w Gorlicach o sygn. akt [...] z [...] września 2014 r. informuje, iż pieczę nad małoletnim A. N. od 23 października 2012 r. sprawował – Mirosław Necio. W przedstawionej sytuacji na podstawie art. 191 ust. 16 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej wnosił o rozstrzygnięcie sporu o właściwość powiatu właściwego do ponoszenia wydatków za dziecko umieszczone w rodzinie zastępczej na terenie Powiatu Gorlickiego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 191 ust. 16 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 135 ze zm.) "W sprawach rozstrzygania sporów o właściwość powiatów oraz gmin obowiązanych do ponoszenia wydatków, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego". Kodeks postępowania administracyjnego przyjmuje w zakresie właściowości do rozstrzygania sporów pomiędzy organami samorzadu terytorialnego, zasadę przyznającą właściowść organowi wyższego stopnia (art. 22 § 1 pkt 1), od której w razie gdy brak wspólnego organu wyższego stopnia wprowadza wyjątek przynając właściwość sądowi administracyjnemu. Według art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administraycjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny jest właściwy do rozstrzygania sporów, o których mowa w art. 4 tej ustawy. Artykuł 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administraycjnymi stanowi, że "Sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej". W obowiązującej regulacji ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, spór o właściwość oraz spór kompetencyjny był trybem ustalenia właściwości do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Rozstrzygnięcie było ograniczone wyłącznie do wskazania organu właściwego. Artykuł 191 ust. 16 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastpczej w tym przedmiocie reguluje nie ustalenie organu właściwego, a jest trybem rozstrzygnięcia, na której jednostce samorzadu terytorialnego ciąży obowiązek ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka. Ciężar spoczywa na jednostce samorządu terytorialnego, a organ jest jedynie wykonawcą obowiązku, realizowanego przez czynność techniczną – wypłaty. Artykuł 191 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej reguluje przesłanki ustalenia powiatu właściwego do ponoszenia wydatków. Zgodnie z art. 191 ust. 1 pkt 1 "Powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej ponosi: wydatki na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka (...)". Od te reguły wprowadzone są wyjątki w art. 191 ust. 2 i 3 tej ustawy. Jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały (art. 191 ust. 2). Jeżeli nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej (art. 191 ust. 3). W sprawie nie można ustalić zarówno miejsce zamieszkania, jak i miejsca ostatniego zameldowania na poby stały. Oświadczenie matki dziecka oraz oświadczenie opiekuna dziecka są sprzeczne. Również posiłkując się ustaleniami w zakresie miejsca pobierania nauki w szkole, a następnie w Technikum [...] nie pozwalają na ustalenie miejsca zamieszkania i zameldowania. Wymaga to oparcia się na regulacji w art. 191 ust. 3 ustawy o wspieraniu rodziny i systemu pieczy zastępczej, która stanowi, że w takich przypadkach o właściwość powiatu przesądza miejsce siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej. W tym stanie sprawy, na podstawie art. 15 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.