I OW 256/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.), Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz, po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy Ł. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy Ł. a Prezydentem Miasta S. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku A. D. o udzielenie pomocy w postaci zasiłku stałego i zasiłku celowego na zakup gorącego posiłku bądź żywności postanawia: wskazać Wójta Gminy Ł. jako organ właściwy w sprawie. Wnioskiem z 9 sierpnia 2016 r. Wójt Gminy Ł., reprezentowany przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł., zwrócił się o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Prezydentem Miasta S., reprezentowanym przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S., w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku A. D. o udzielenie pomocy w postaci zasiłku stałego i zasiłku celowego na zakup gorącego posiłku bądź żywności. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że 15 czerwca 2016 r. A. D. wystąpiła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. (dalej jako: MOPS w S.) z wnioskiem o udzielenie pomocy w formie zasiłku stałego i celowego. Pismem nr [...] z 1 sierpnia 2016 r. MOPS w S. przekazał powyższy wniosek do rozpatrzenia Gminnemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w Ł. (dalej jako: GOPS w Ł.). Z przekazanej przez MOPS w S. dokumentacji wynika, że A. D. jest osobą bezdomną, ostatni meldunek stały posiadała w miejscowości Ł., ul. J., natomiast ostatnie zameldowanie czasowe przy ul. K. [...] w S. w okresie od 16 lutego 2016 r. do 31 maja 2016 r., Obecnie przebywa ona w Ośrodku Interwencji Kryzysowej w S. (dalej jako: OIK). Podkreślono również, że z dokumentów przesłanych przez MOPS w S. nie wynika, że posiadała ona ostatni stały meldunek w Gminie Ł. Do GOPS w Ł zgłosiła się siostra A D – D D-S, która pisemnie oświadczyła, że jej siostra od około 10 lat nie przebywa na terenie Gminy Ł. Z dołączonej dokumentacji wynika ponadto, że A. D. od co najmniej początku 2016 r. związana jest z Gminą S., albowiem wynajmowała tam mieszkanie i zatrudniona była w M. Sp. z o.o. Holding S.K.A. W wywiadzie środowiskowym pracownik socjalny zaznaczył, że A. D. wiąże swoją przyszłość z miastem S. i po opuszczeniu OIK ma zamiar nadal wynajmować mieszkanie w tymże mieście. Podniesiono również, że zgodnie z art. 25 k.c. miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. W postanowieniu z 13 maja 2011 r. NSA stwierdził, że o zamieszkiwaniu w jakiejś miejscowości można mówić wówczas, gdy występujące okoliczności pozwalają przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosków, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem aktywności życiowej danej dorosłej osoby fizycznej (I OW 11/11). Z tych względów, zdaniem GOPS w Ł., organem właściwym do rozpoznania wniosku w/w jest MOPS w S. W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta S., reprezentowany przez Dyrektora MOPS w S., wskazał, że A. D. minął okres zameldowania na czas określony w S., w których zameldowana była od 16 lutego 2016 r. do 31 maja 2016 r. i z uwagi na konflikt z osobą wynajmującą jej mieszkanie, została z niego wyrzucona. Podkreślono, że w przypadku osób bezdomnych o właściwości gminy decyduje ostatnie miejsce zameldowania pobyt stały, o czym stanowi art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Z nadesłanego pisma z Urzędu Gminy w Ł. wynika, że A. D. była zameldowana na pobyt stały w tejże gminie do dnia 29 maja 2014 r. Natomiast w OIK w S. przebywała z powodu swojej bezdomności od 9 czerwca 2016 r. Dnia 16 września 2016 r. opuściła OIK podając, że zamierza wynająć lokal w B. Od tego czasu nie kontaktowała się z Ośrodkiem i brak informacji o jej pobycie n terenie Gminy S. Mając powyższe na uwadze zdaniem MOPS w S. uznać należy, ze organem właściwym do rozpoznania wniosku A. D. jest GOPS w Ł. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). Właściwość miejscową gminy zobowiązanej do rozpoznania sprawy dotyczącej świadczenia z pomocy społecznej, zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2016 r. poz. 930 ze zm.; dalej jako: "u.p.s."), ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Od tej zasady przewidziano wyjątek w odniesieniu do osób bezdomnych, wobec których, w myśl art. 101 ust. 2 u.p.s., właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały. Ustawa ta stanowiąc w art. 101 ust. 1, że właściwość miejscową gmin w sprawach z zakresu pomocy społecznej ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, nie zawiera legalnej definicji "miejsca zamieszkania". Z tego powodu zastosowanie w tym zakresie znajdują przepisy Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 25 k.c. przez miejsce zamieszkania osoby fizycznej rozumie się miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Rozważeniu w niniejszej sprawie podlega również kwestia czy A. D. w sprawach z zakresu pomocy społecznej może być uznawana za osobę bezdomną. Definicję pojęcia osoby bezdomnej zawiera art. 6 pkt 8 u.p.s. Przepis ten stanowi, że bezdomnym jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Powyższy przepis przewiduje zatem dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi natomiast odnosi się do sytuacji, kiedy osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym posiada stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie. Dla kwalifikacji danej osoby jako bezdomnej nie ma zatem żadnego prawnego znaczenia, kiedy i z jakich przyczyn została ona wymeldowana z miejsca pobytu stałego oraz czy utrzymuje ona więzi mieszkańcami lub rodziną zamieszkałą w miejscowości, w której była zameldowana na pobyt stały. Zgodnie natomiast z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r., Poz. 150 ze zm.) pod pojęciem lokal należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Z zakresu tego pojęcia ustawodawca wyłączył pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Użycie w powołanym przepisie zwrotu "w szczególności" wskazuje na jedynie przykładowy charakter wyliczenia. Wszystkie zatem pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które w ustawie nie zostały wprost wymienione, nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy. Do takich zaliczyć można między innymi schroniska dla bezdomnych, hostele, ośrodki interwencji kryzysowej, domy dla ubogich, tj. miejsca, które udzielają pomocy osobom bezdomnym. Warto również podkreślić, że pobyt w takich miejsca ma umożliwić tylko przeczekanie do chwili, gdy pomoc w takiej formie będzie zbędna ze względu na poprawę sytuacji życiowej, zdrowotnej danej osoby, ewentualnie do czasu, gdy zapewniona zostanie pomoc o charakterze stałym w postaci np. umieszczenia w domu pomocy społecznej. Nawet zatem, gdy z różnych przyczyn jest to stan przedłużający się, pobyt ten nie traci charakteru czasowego. W związku z powyższym należy zatem uznać, że Ośrodek Interwencji Kryzysowej w S., w którym A. D. przebywała w okresie od 9 czerwca 2016 r. do 16 września 2016 r. nie spełnia ustawowych przesłanek do zaliczenia go do kategorii lokali mieszkalnych, albowiem jest placówką, którą można określić jako pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego, czasowego pobytu osób, nie stanowiącą natomiast lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z 21 czerwca 2001 r. Odnosząc powyższy stan prawny do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy należy przyjąć, że A. D. jest osobą bezdomną, gdyż nie zamieszkuje w lokalu przeznaczonym na zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych oraz nie jest nigdzie zameldowana na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności. Wprawdzie w okresie od 16 lutego 2016 r. do 31 maja 2016 r. była zameldowana w S., ale był to meldunek czasowy. Zgodnie natomiast z ustaleniami organu, ostatnim miejscem zameldowania na pobyt stały zainteresowanej były Ł., ul. J. [...]. Z pisma z 5 stycznia 2017 r., nadesłanego z Urzędu Gminy w Ł. do MOPS w S., wynika jednoznacznie, że A. D. 29 maja 2014 r. została wymeldowana z pobytu stałego w Ł. Co więcej, także podczas przeprowadzonego z zainteresowaną wywiadu środowiskowego przyznała ona, że ostatni meldunek stały posiadała w miejscowości Ł. W tym miejscu raz jeszcze podkreślić należy, że w przypadku osoby bezdomnej, z oczywistych względów, nie może być mowy o miejscu zamieszkania. Tym samym nie bada się jej zamiaru co do stałego pobytu, ale ustala jej status i gminą właściwą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 kwietnia 2007 r., I OW 109/06, publ. LEX nr 344927, i z 4 lipca 2008 r., I OW 30/08, publ. LEX nr 494312). Natomiast w związku z faktem, że ostatnim miejscem zameldowania na pobyt stały A. D. były Ł., organem właściwym do rozpoznania jej wniosku w sprawie udzielenia świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku stałego i zasiłku celowego na zakup gorącego posiłku bądź żywności, na podstawie art. 101 ust. 2 u.p.s., jest Wójt Gminy Ł. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.