I OW 269/19

Dnia 29 kwietnia 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) sędzia del. WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2020 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta C. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między Prezydentem Miasta C. a Burmistrzem Gminy K. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku M.G. o przyznanie zasiłku okresowego oraz zasiłku celowego postanawia: wskazać Prezydenta Miasta C.jako organ właściwy w sprawie. Pismem z dnia 31 października 2019 r. Prezydent Miasta C. wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między nim a Burmistrzem Gminy K. w przedmiocie wskazania organu właściwego do wydania decyzji w sprawie przyznania M. G. świadczeń w postaci zasiłku okresowego oraz zasiłku celowego na zakup leków. Prezydent Miasta C. wskazał, że wnioskiem z dnia 29 marca 2019 r. M.G. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. o przyznanie zasiłku okresowego oraz zasiłku celowego na zakup leków. We wniosku wskazał, że zamieszkuje w K., ul. [..]. Po otrzymaniu podania M.G., pracownik socjalny Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. przeprowadził z nim rodzinny wywiad środowiskowy, w którym M.G. wskazał, że uważa się za osobę bezdomną, ostatni adres zameldowania na pobyt stały to C., ul. [..], obecnie zamieszkuje w K., ul. [..] w użyczonym pokoju z dostępem do mediów. Ponadto z treści kwestionariusza rodzinnego wywiadu środowiskowego przeprowadzonego z M. G. wynika, że ubiega się o przyznanie pomocy z uwagi na ubóstwo oraz długotrwałą i ciężką chorobę. Nie wnioskował o przyznanie pomocy społecznej w postaci schronienia, a świadczeń pieniężnych w postaci zasiłku okresowego i celowego na zakup leków. Dalej Prezydent Miasta C. podał, że w toku postępowania wyjaśniającego Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w K. zgromadził dokumentację, z której wynikało, że wnioskodawca zamieszkiwał w K., ul. [..], a po opuszczeniu szpitala od kwietnia 2019 r. zamieszkiwał w K. przy ul. [..]. Jako miejsce zamieszkania w toku leczenia szpitalnego lub w innych instytucjach podawał K., ul. [..]. Wnioskodawca MOPS w K. wskazał adres swojego zamieszkania jako K., ul. [..], a ostatni adres zameldowania na pobyt stały – C., ul. [..]. Wnioskodawca oświadczył, że przy ul. [..] w K. ma do dyspozycji jeden pokój oraz dostęp do części wspólnych mieszkania i nie jest w stanie określić, jak długo będzie przebywał pod tym adresem. Prezydent Miasta C. wskazał również, że decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Oddział w W. z dnia [..] marca 2018 r. M. G.przyznane zostało prawo do świadczenia rehabilitacyjnego. Powyższe okoliczności zdaniem organu wskazują, że M. G. posiada miejsce zamieszkania w K., a zatem to Burmistrz Gminy K. jest organem właściwym do rozpoznania wniosku M. G. o przyznanie mu zasiłku okresowego oraz celowego na zakup leków. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej – Dz. U. z 2019 r., poz. 1507 dalej u.s.p.) organem właściwym do rozpoznania wniosku o przyznanie pomocy społecznej jest organ miejsca zamieszkania osoby wnioskującej o przyznanie pomocy. Z kolei w myśl art. 101 ust. 2 u.p.s. w przypadku osoby bezdomnej gminą właściwą do rozpoznania sprawy jest gmina ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały. W myśl art. 6 pkt 8 u.p.s. przez osobę bezdomną należy rozumieć osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Tymczasem M. G.i zamieszkuje w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów, tj. w mieszkaniu przy ul. [..] w K., gdzie ma do dyspozycji jeden pokój oraz posiada dostęp do części wspólnych mieszkania. Wbrew deklaracjom, nie powrócił do C., a zatem prawdopodobnie nadal zamieszkuje w K. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, Burmistrz Gminy K. wskazał, że wbrew argumentacji Prezydenta Miasta C.M.G. od czerwca 2019 r. nie zamieszkuje w K., jak również nie przebywa na terenie K. Jak wynika z załączonego do odpowiedzi na wniosek oświadczenia J. K.j po opuszczeniu szpitala w K. M. G. tymczasowo, przez okres ok. 2 miesięcy, gościnnie zamieszkiwał przy ul. [..] natomiast od czerwca 2019 r. powrócił do C. Z oświadczenia tego wynika również, że został umieszczony w domu pomocy społecznej. Z ustaleń organu wynika, że M. G.przebywa obecnie w Domu Pomocy Społecznej "[..] ul. [..] nr [..], [..]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt. 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory kompetencyjne i spory o właściwość, o których mowa w art. 4 p.p.s.a. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Zasadą jest, iż o właściwości miejscowej organów gminy w sprawach pomocy społecznej decyduje miejsce zamieszkania strony (art. 101 ust. 1 u.p.s.). Od tej zasady ustawa przewiduje wyjątki. Gdy stroną jest osoba bezdomna w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s., o właściwości miejscowej organu gminy decyduje ostatnie miejsce jej zameldowania na pobyt stały (art. 101 ust. 2 u.p.s.). W przypadku osoby bezdomnej z oczywistych względów nie może być bowiem mowy o miejscu zamieszkania. Tym samym nie bada się jej zamiaru co do stałego pobytu, ale ustala się jej status, a gminą właściwą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 kwietnia 2007 r., I OW 109/06, publ. LEX nr 344927, i z 4 lipca 2008 r., I OW 30/08, publ. LEX nr 494312). Z kolei we wszystkich przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki, o właściwości organu gminy rozstrzyga miejsce pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (art. 103 ust. 3 u.p.s.). Organy w sporze wyrażają odmienne stanowisko co do tego, jakie przepisy ustawy o pomocy społecznej regulujące właściwość organów administracji publicznej w sprawach związanych z udzielaniem pomocy społecznej powinny być stosowane w niniejszej sprawie z uwagi na odmienną ocenę tego, czy wnioskodawca jest osobą bezdomną, a jego ostatnim miejscem zameldowania na pobyt stały była C., ul. [..], czy też posiada on miejsce zamieszkania w K., przy ul. [..]. Spór ten jest pokłosiem posłużenia się przez ustawodawcę w art. 101 ust. 1 u.p.s. cywilistycznym pojęciem miejsca zamieszkania, a w art. 101 ust. 2 u.p.s. - pojęciem osoby bezdomnej, którą definiuje on w art. 6 pkt 8 u.p.s. odwołując się do administracyjnoprawnego pojęcia zameldowania w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania" i w tej kwestii należy odwołać się do przepisów Kodeksu cywilnego. Art. 25 Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1025) przez miejsce zamieszkania osoby fizycznej nakazuje rozumieć miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania składają się dwa elementy: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). O stałości pobytu na określonym terytorium decyduje przede wszystkim takie przebywanie, które ma na celu założenie tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów, chodzi zatem o aktualne centrum życiowej działalności człowieka. O zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w której koncentrują się jej czynności życiowe, i to bez względu na adres jej zameldowania. Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli. Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby, a mianowicie koncentracji aktywności życiowej w określonej miejscowości. W konsekwencji tego należy zauważyć, iż może dojść do rozpadu jedności miejsca zameldowania i miejsca zamieszkania. Osoba zameldowana w jednym miejscu może zamieszkiwać w innym miejscu, w którym koncentruje się całość jej istotnych spraw życiowych, nie dokonując obowiązku meldunkowego, tj. wymeldowania się z poprzedniego miejsca pobytu stałego i zameldowania w nowym miejscu pobytu stałego. Z kolei w art. 101 ust. 2 u.p.s. ustawodawca określił właściwość miejscową organu w odniesieniu do osób bezdomnych. Definicja legalna osoby bezdomnej uregulowana została w art. 6 pkt 8 u.p.s., zgodnie z którym bezdomnym jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Powołany przepis przewiduje dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie (łącznie). Rozstrzygnięcie powstałego sporu wymaga tym samym ustalenia, czy pobyt M.G. na terenie K. wykazywał takie cechy, które pozwalałyby uznać K. za jego miejsce zamieszkania. Następnie należało ocenić czy jest on osobą bezdomną. Z poczynionych przez organy ustaleń faktycznych wynika, iż M. G.przybył do K. wyłącznie celem leczenia się, a w krótkich okresach w czasie leczenia i hospitalizacji korzystał z dwóch lokali mieszkalnych położonych w K., a to w związku z zamiarem kontynuowania procesu leczenia. Bezsporne jest, iż nie dysponuje on aktualnie w . tytułem prawnym do lokalu mieszkalnego, a w czasie całego pobytu w K.nie zameldował się na pobyt stały. Po opuszczeniu szpitala w K. w kwietniu 2019 r., schronienia udzieliła mu J.K., gdyż – jak wskazała - potrzebował on pomocy, uzgadniając jednocześnie z nim, iż pomocy tej udzieli mu na okres od kwietnia do końca maja 2019 r. Po upływie tego terminu zgodnie z ustaleniami z J.K.opuścił on zajmowany lokal mieszkalny. Z materiału dowodowego wynika, iż M.G. po zakończeniu leczenia zamierzał opuścić K., co okazało się niemożliwe ze względu na ubóstwo materialne. Z tej też przyczyny skierował wniosek o udzielenie mu pomocy społecznej, na kanwie którego doszło do powstania rozpoznawanego sporu o właściwość. W oświadczeniu z dnia 31 maja 2019 r. M. G. wskazał, iż jest osobą bezdomną i składa wniosek o przyznanie mu zasiłku celowego na pokrycie kosztów zakupu biletu autobusowego na dojazd do C., w której był ostatni raz zameldowany na pobyt stały. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż K. nie był i nie jest miejscem zamieszkania dla M. G., gdyż nie miał on zamiaru uczynienia z tej miejscowość swojego centrum życiowego. Całokształt okoliczności sprawy wskazuje, że przybył on do tej miejscowości wyłącznie celem leczenia, gdyż od 3 lat miał poważne problemy zdrowotne związane z chorobą żylną. W okresie pobytu w K. przebywał w szpitalu oraz na krótki okres znalazł schronienie pod dwoma adresami w miejscowości K. u osób, które udzieliły mu pomocy ze względu na jego sytuację życiową. Pobyty te miały charakter krótkotrwały i miały miejsce pomiędzy okresami leczenia lub tuż po jego zakończeniu. Istotne jest również, że zainteresowany skierował do organu podanie o udzielenie mu pomocy w postaci zasiłku celowego na zakup biletu powrotnego do C. Okoliczności te wskazują, iż pobyt M. G. w K. nie wykazywał cech pobytu stałego. Cel przybycia do K.i zachowanie M.G. nie pozwalają na uznanie, aby również sam zainteresowany wiązał z tym miejscem swoje plany życiowe. W związku z tym należało uznać, że K. nie jest i nie był nigdy miejscem zamieszkania dla M.G. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego M. G. jest osobą bezdomną, gdyż nie zamieszkuje on w lokalu mieszkalnym (za taki nie może być uznany również dom pomocy społecznej w L.) i nie jest zameldowany na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Są to okoliczności bezsporne. Należało tym samym przyjąć, iż organem właściwym do załatwienia tej sprawy jest Prezydent Miasta C., gdyż C. jest ostatnim miejsce zameldowania M. G. na pobyt stały (art. 15 § 1 pkt. 4 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 2 u.p.s.). W sprawie brak jednocześnie podstaw aby przyjąć, że zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony, o którym mowa w art. 103 ust. 3 u.p.s.