I OW 297/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem [...] a Prezydentem Miasta [...] i Prezydentem Miasta [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania sprawy dotyczącej przyznania zasiłku stałego i objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym postanawia wskazać Prezydenta Miasta [...] jako organ właściwy w sprawie. Burmistrz [...] (Wnioskodawca) na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej p.p.s.a., oraz art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a., wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem [...], Prezydentem Miasta [...] i Prezydentem Miasta [...] oraz wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku L. M. o zasiłek stały oraz objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym. W uzasadnieniu wskazał, że Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] decyzją [...] marca 2019 roku przyznał L. M. (Zainteresowany) zamieszkałemu w Domu Pomocy Społecznej w [...] prawo do zasiłku stałego wraz ze składką na ubezpieczenie zdrowotne. Wnioskodawca wyjaśnił następnie, że Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 26 czerwca 2019 roku sygn. akt I OW 249/18 jako organ właściwy do rozpoznania wniosku Zainteresowanego o skierowanie do Domu Pomocy Społecznej wskazał Prezydenta [...]. W konsekwencji, decyzjami z [...] września 2019 roku wnioskodawca uchylił swoje decyzji o skierowaniu do Domu Pomocy Społecznej i o przyznaniu Zainteresowanemu zasiłku stałego wraz ze składką na ubezpieczenie zdrowotne i przesłał dokumentację do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...]. W dniu [...] października 2019 roku do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] wpłynęło pismo z [...] października 2019 roku Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...] wraz z załączoną dokumentacją dot. przyznania zasiłku stałego oraz objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym Zainteresowanego. Powyższe działanie Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w [...] uzasadnił tym, że Zainteresowany przed skierowaniem do Domu Pomocy Społecznej był osobą bezdomną, co w ocenie wnioskodawcy jest sprzeczne z postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OW 249/18 z 26 czerwca 2019 roku. W konsekwencji uwzględniając fakt, że zainteresowany przebywa w Domu Pomocy Społecznej w [...], Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] przesłał dokumentacje dotyczącą zasiłku stałego oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...]. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] pismem z [...] listopada 2019 roku przesłał dokumentację Zainteresowanego dotyczącą zasiłku stałego oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] uznając się za niewłaściwy miejscowo w sprawie. W ocenie Wnioskodawcy do momentu ubiegania się o skierowanie do Domu Pomocy Społecznej brak jest jakichkolwiek informacji, że Zainteresowany był osobą bezdomną. Bezsprzeczne jest natomiast, że Zainteresowany w pierwszej swojej czynności skierował wniosek o umieszczenie do domu pomocy społecznej do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...], co stanowi iż jego bytowanie, a więc podstawowe czynności życiowe były skoncentrowane w Mieście [...]. Wnioskodawca wskazał również, że z oświadczenia złożonego przez matkę Zainteresowanego wynika, że syn nie mieszka z nią pod adresem ostatniego zameldowania od 2013 roku. Oznacza to w ocenie Wnioskodawcy, że życie Zainteresowanego nie było w żaden sposób związane z Gminą [...]. Podsumowując Wnioskodawca wskazał, że uznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny, Prezydenta Miasta [...] właściwym miejscowo do rozpatrywania sprawy o skierowanie Zainteresowanego do Domu Pomocy Społecznej jest jednoznaczne z tym, że Prezydent Miasta [...] jest właściwy w innych sprawach go dotyczących. Prezydent Miasta [...] wniósł o : a. wskazanie Burmistrza [...] jako organu właściwego do rozpoznania wniosku Zainteresowanego o przyznanie zasiłku stałego oraz objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym, ewentualnie, b. oddalenie wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość ze względu na uznanie się Burmistrza [...] za organ właściwy do rozpoznania wniosku Zainteresowanego poprzez wydanie decyzji z [...] marca 2019 roku w przedmiocie zasiłku stałego oraz objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym, a także jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej poprzez wydanie decyzji administracyjnej z [...] listopada 2018 roku kierującej Zainteresowanego do domu pomocy społecznej na okres od [...] listopada 2018 roku do dnia [...] listopada 2019 roku, c. łączne rozpoznanie sprawy rozpatrywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sygn. akt I OW 249/18 dotyczącej rozstrzygnięcia sporu między Burmistrzem [...] i Prezydentem Miasta [...] o skierowanie Pana L. M. do domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu swojego stanowiska wyjaśnił, że Zainteresowany jest osobą bezdomną, na pobyt stały zameldowany był ostatnio w [...]. W 2018 roku był leczony w Samodzielnym Publicznym Szpitalu Klinicznym Nr [...] w [...], a od [...] listopada 2018 roku przebywa w Domu Pomocy Społecznej w [...]. Jest osobą skonfliktowaną z rodziną. Z wywiadu środowiskowego wynika, że nie ma on możliwości zamieszkania pod adresem ostatniego miejsca zameldowania, nie może zamieszkać wspólnie z byłą żoną, która ułożyła sobie życie z innym partnerem. Tak ustalony stan faktyczny i prawny pozwala w ocenie organu stwierdzić, że w przedmiotowym przypadku właściwość w sprawie o skierowanie do domu pomocy społecznej określa art. 101 ust. 2 ustawy. Mając to na uwadze Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w [...] złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o zmianę postanowienia z dnia 26 czerwca 2019 roku sygn. akt I OW 249/18, gdyż jego wykonanie prowadziłoby do wydania przez Prezydenta Miasta [...] decyzji administracyjnej z naruszeniem przepisów o właściwości miejscowej w sprawach o skierowanie do domu pomocy społecznej, a więc decyzję, która podlegałaby procedurze nieważnościowej. Prezydent [...] wyjaśnił również, że wniosek o wskazanie przez Naczelny Sąd Administracyjny Burmistrza [...] jako organu właściwego do rozpoznania wniosku Zainteresowanego o przyznanie zasiłku stałego oraz objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym albo oddalenie wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość uzasadniony jest tym, że Burmistrz [...] uznał się za organ właściwy do rozpoznania wniosku Zainteresowanego poprzez wydanie decyzji z [...] marca 2019 roku w przedmiocie zasiłku stałego oraz objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym, a także jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej poprzez wydanie decyzji z [...] listopada 2018 roku kierującej Zainteresowanego do domu pomocy społecznej na okres od [...] listopada 2018 roku do [...] listopada 2019 roku. Nie jest więc możliwe orzekanie co do sporu o właściwość w sprawie, w której za właściwy uznał się OPS w [...] i który rozstrzygnął już wniosek Zainteresowanego wydając decyzję. Prezydent [...] wyjaśnił również, że od [...] listopada 2018 roku Zainteresowany przebywa w Domu Pomocy Społecznej w [...] wskutek wydania przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] decyzji z [...] listopada 2018 roku kierującej go do domu pomocy społecznej, która to decyzja została wykonana na mocy decyzji z [...] grudnia 2018 roku wydanej z upoważnienia Starosty [...]. Wskazał, że jego zdaniem również Prezydent [...] nie jest organem właściwym do rozpoznania wniosku Zainteresowanego, choć od ponad roku przebywa on na terenie [...] w domu pomocy społecznej, gdyż właściwość gminy ustala się zgodnie z art. 101 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, według którego treści dla mieszkańca domu właściwa jest gmina, która skierowała go do domu pomocy społecznej. Prezydent Miasta [...], wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta [...] ewentualnie Burmistrza [...] jako organu właściwego miejscowo do rozpatrzenia wniosku Zainteresowanego o przyznanie zasiłku stałego oraz "nowego" wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu swojego stanowiska powołał się na postanowienie NSA z 26 czerwca 2019 roku I OW 249/18 uznające Prezydenta Miasta [...] za organ właściwy miejscowo do rozpatrzenia wniosku Zainteresowanego. Podkreślił, że postanowienie to przesądzające o właściwości organu nie może być kontestowane przez ten organ. Wskazał, że zapewne wydanie postanowienia NSA rozstrzygającego spór o właściwość co do skierowania do DPS skutkowało uchyleniem przez Burmistrza [...] wydanej przezeń decyzji kierującej Zainteresowanego do Domu Pomocy Społecznej w [...] oraz decyzji przyznającą mu zasiłek stały wraz z objęciem go ubezpieczeniem zdrowotnym. Jednakże Prezydent Miasta [...] do chwili obecnej nie wydał decyzji kierującej Zainteresowanego do domu pomocy społecznej. Sam fakt ignorowania przez ten organ konieczności jej wydania - w związku z postanowieniem NSA i brak w obrocie prawnym na dzień dzisiejszy takiej decyzji nie może oznaczać, że właściwość do wydania decyzji kierującej Zainteresowanego do domu pomocy społecznej i decyzji przyznającej zasiłek stały "przechodzi" na Prezydenta Miasta [...], tylko dlatego, że Zainteresowany przebywa aktualnie w DPS w [...]. Ryzyko ignorowania prawomocnych rozstrzygnięć przez jeden organ administracji nie może obciążać drugiego organu (tu Prezydenta Miasta [...]). W tym stanie rzeczy - według pierwszoplanowego wniosku zawartego w petitum niniejszego pisma - i z uwagi na treść art. 101 ust 6 ustawy o pomocy społecznej - za organ, właściwy miejscowo do rozpatrzenia wniosku Zainteresowanego o zasiłek stały należy uznać Prezydenta Miasta [...]. Organ ten pozostaje właściwy do przyznawania świadczeń z pomocy społecznej przez cały okres pozostawania w domu pomocy społecznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem [...], Prezydentem [...] i Prezydentem [...]. Wszystkie organy uznają się bowiem za niewłaściwe miejscowo do rozpoznania sprawy o przyznanie Zainteresowanemu zasiłku stałego i objęcie go ubezpieczeniem zdrowotnym. Wniosek o rozstrzygnięcie tego sporu jest dopuszczalny bowiem uczestniczące w nim organy nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia. Na wstępie przypomnieć należy, że postanowieniem z 26 czerwca 2019 roku I OW 249/18 Naczelny Sąd Administracyjny jako organ właściwy do rozpoznania wniosku Zainteresowanego o skierowanie do domu pomocy społecznej wskazał Prezydenta [...]. Następnie postanowieniem z 24 lutego 2020 roku NSA odrzucił wniosek Prezydenta [...] o zmianę postanowienia z 26 czerwca 2019 roku. W uzasadnieniu wskazał, że Prezydent [...] związany jest prawomocnym postanowieniem NSA z dnia 26 czerwca 2019 roku, a co za tym idzie jest organem właściwym do rozpoznania wniosku Zainteresowanego o skierowanie do domu pomocy społecznej. NSA wskazał również, że Burmistrz [...] nie uznał się za organ właściwy do załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji z dnia [...] listopada 2018 roku, albowiem z uwagi na specyficzne uwarunkowania zaistniałe w sprawie na mocy tej decyzji skierowano zainteresowanego do domu pomocy społecznej jedynie na czas określony. Decyzja ta została wydana z uwagi na toczące się w NSA postępowanie o właściwość miejscową pomiędzy Burmistrzem [...], a Prezydentem Miasta [...] oraz wskazanie organu właściwego do rozpatrzenia sprawy w przedmiocie skierowania do domu pomocy społecznej Zainteresowanego. Kwestie organu właściwego do wydanie decyzji o skierowaniu Zainteresowanego do domu pomocy społecznej została więc już prawomocnie rozstrzygnięta postanowieniem NSA z 26 czerwca 2019 roku. Następnie wskazać należy, że jak wynika z akt sprawy przekazanych Sądowi, Burmistrz [...] decyzjami z [...] września 2019 roku uchylił swoje wcześniejsze decyzje o skierowaniu Zainteresowanego do domu pomocy społecznej oraz o objęciu go zasiłkiem stałym. Kwestia zgodności z prawem tych decyzji pozostaje poza zakresem rozpoznania niniejszej sprawy, nie ma zatem podstaw do odnoszenia się do argumentacji podniesionej w tym zakresie przez Prezydenta [...]. Przechodząc do rozpoznania sporu o właściwość wskazać należy, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Stosownie do treści art. 101 ust. 2 ustawy, w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. W świetle art. 6 pkt 8 ustawy osoba bezdomna oznacza osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Istota sporu pomiędzy organami dotyczy możliwości uznania Zainteresowanego za osobę bezdomną w rozumieniu przepisów ustawy. Wnioskodawca, Burmistrz [...] to jest miejsca ostatniego zameldowania Zainteresowanego argumentuje, że brak jest danych pozwalających na ustalenie by Zainteresowany po opuszczeniu [...] w 2013 roku był osobą bezdomną. Organ ten z faktu złożenia wniosku o umieszczenie w Domu Pomocy Społecznej w [...] wywodzi istnienie związku pomiędzy Zainteresowanym a tym miastem. Prezydent [...] uznaje Zainteresowanego za bezdomnego a co za tym idzie przyjmuje, że organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie zasiłku stałego jest Burmistrz [...]. Prezydent [...] podkreśla, że Zainteresowany przebywa na terenie jego właściwości z uwagi na treść decyzji o skierowaniu wydanej przez Burmistrza [...] a następnie uchylonej przez ten organ. Zwraca również uwagę, że w razie niemożności poczynienia ustaleń dotyczących właściwości miejscowej organu na podstawie art. 101 ust. 1 i ust. 2 ustawy, ustalenie tej właściwości powinno się dobyć przy odpowiednim zastosowaniu art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 14 ustawy. W niniejszej sprawie niesporne jest, że Zainteresowany od 2013 roku nie przebywa w miejscowości swojego ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały. Brak jest również jakichkolwiek informacji o miejscu jego zamieszkania od momentu opuszczenia [...] do 2018 roku, kiedy to znalazł się w Samodzielnym Szpitalu Publicznym nr [...] w [...]. Od grudnia 2018 roku Zainteresowany przebywa w Domu Pomocy Społecznej w [...]. Wskazując Prezydenta [...] jako organ właściwy do wydania decyzji o skierowaniu Zainteresowanego do domu pomocy społecznej NSA wyjaśnił, że w sprawie zachodzi przypadek o którym mowa w art. 106 ust. 3 ustawy uzasadniony złym staniem zdrowia Zainteresowanego, który nie porusza się samodzielnie a co za tym idzie zachodzi konieczność sprawowania nad nim całodobowej opieki. Co do zasady, zgodnie z art. 106 ust. 5 ustawy, dla mieszkańca domu właściwa jest gmina, która skierowała go do domu pomocy społecznej. Jednak w realiach niniejszej sprawy nie można wywodzić właściwości Prezydenta [...] do rozpoznania sprawy o przyznanie zasiłku stałego z faktu, że uznany został za organ właściwy do wydanie decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej. Wskazany on został jako organ właściwy z uwagi na zaistnienie przypadku niecierpiącego zwłoki. W niniejszej sprawie uznać należy, że Zainteresowany jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy, bowiem miejsca jego obecnego pobytu w Domu Pomocy Społecznej nie można uznać za lokal mieszkalny w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1234 ze zm.). Stosownie zatem do treści art. 101 ust. 2 ustawy, gminą właściwą miejscowo do rozpoznania wniosku o przyznanie zasiłku stałego byłaby gmina miejsca zameldowania na pobyt stały, a więc Gmina [...]. NSA wyjaśnia, że dla ustalenia organu właściwego w niniejszej sprawie należało jednak wziąć pod uwagę także pozostałe okoliczności faktyczne, takie jak brak obecnie jakichkolwiek związków Zainteresowanego z miejscem ostatniego zameldowania na pobyt stały, zamieszkiwanie w Domu Pomocy Społecznej w [...] od 2018 roku jak również jego stan zdrowia. Zainteresowany, jak wynika z wywiadu środowiskowego, nie porusza się samodzielnie, jest osobą pampersowaną i wymaga całodobowej opieki. Należy również zwrócić uwagę na pismo Zainteresowanego z [...] stycznia 2020 roku w którym wyjaśnia, że od [...] grudnia 2018 roku jest związany z [...] a DPS w którym przebywa i traktuje jako swój dom. Okoliczności te uzasadniają wskazanie organu właściwego w oparciu o art. 101 ust. 3 ustawy. W przepisie tym ustawodawca wskazuje bowiem na przesłankę przypadków szczególnie uzasadnionych oraz przesłankę wystąpienia sprawy niecierpiącej zwłoki, przy czym obie te przesłanki dotyczyć muszą konkretnej sytuacji osobistej osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia istniejącej w dacie złożenia wniosku. Z konstrukcji przepisu art. 101 ustawy wynika, że sytuacja ta powinna być na tyle wyjątkowa i trudna, aby odbiegała od sytuacji innych osób bezdomnych. Sam stan bezdomności i towarzyszące temu najczęściej okoliczności (brak pracy, brak środków do życia) nie są wystarczające do przyjęcia, iż zachodzi przypadek, o którym mowa ust. 3 art. 101. W odniesieniu bowiem osób bezdomnych zastosowanie ma – jak wyżej wskazano – ust. 2 art. 101 ustawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczności sprawy wskazują na potrzebę oparcia się na art. 101 ust. 3 ustawy. Skoro zaś niekwestionowanym miejscem pobytu Zainteresowanego jest [...], a brak jest obecnie jakichkolwiek związków z miejscem ostatniego zameldowania na pobyt stały, to zgodnie z art. 101 ust. 3 ustawy, organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o przyznanie zasiłku stałego jest Prezydent [...]. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.