I OW 77/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 9 sierpnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z dnia 16 kwietnia 2013 r. nr SKO.K/4006/2/13 o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Ostrołęce a Mazowieckim Komendantem Wojewódzkim Policji z siedzibą w Radomiu w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania odwołań A. B. dotyczących skierowania na badania lekarskie i psychologiczne postanawia: wskazać Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w Radomiu jako organ właściwy do rozpoznania odwołań. Wnioskiem z dnia 16 kwietnia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ostrołęce wystąpiło do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego powstałego pomiędzy nim, a Mazowieckim Komendantem Wojewódzkim Policji w sprawie rozpatrzenia odwołań A. B. od decyzji Komendanta Miejskiego Policji w Ostrołęce z [...] grudnia 2012 r. w sprawie: skierowania na badania lekarskie (decyzja nr [...]) oraz skierowania na badania psychologiczne (decyzja nr [...]). W uzasadnieniu wniosku wskazano, że 19 stycznia 2013 r. nastąpiła zmiana stanu prawnego i zgodnie z art. 99 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. Nr 30, poz. 151 ze zm.), organem właściwym do wydania decyzji o skierowaniu kierowców na badania psychologiczne i lekarskie jest wyłącznie starosta. Zgodnie z przepisami ustawy z 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.), obowiązującymi do 18 stycznia 2013 r., organem kierującym na badania lekarskie i psychologiczne, jeżeli chodzi o kierujących pojazdem w stanie nietrzeźwości lub po użyciu środka działającego podobnie do alkoholu był komendant powiatowy policji. W sprawie, skierowanie dla A. B. na badania lekarskie decyzją nr [...] i na badania psychologiczne decyzją nr [...] wydał Komendant Miejski Policji w Ostrołęce w dniu [...] grudnia 2012 r. Odwołanie zostało wniesione 28 stycznia 2013 r. do Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Policji, zgodnie z pouczeniem. Pismem z 27 lutego 2013 r., nr R-624/13, Komendant Wojewódzki Policji przekazał odwołanie Staroście Ostrołęckiemu, a Starosta – Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu. Po odesłaniu odwołania do Komendanta Wojewódzkiego Policji, pismem z 8 kwietnia 2013 r., nr R-1024/13 przekazał on je do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce, ponownie uznając się za organ niewłaściwy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że nowa ustawa o kierujących pojazdami nie zawiera przepisów przejściowych dotyczących spraw wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją. Kolegium nie jest natomiast organem właściwym do weryfikacji decyzji Komendanta Miejskiego Policji w Ostrołęce. W odpowiedzi na wniosek, Mazowiecki Komendant Wojewódzki Policji, w piśmie z 10 czerwca 2013 r., wniósł o wskazanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce, jako organ właściwy do rozpatrzenia odwołań A. B. Zdaniem organu, przekazanie odwołań od skierowań na badania lekarskie i psychologiczne wydanych na podstawie art. 122 i 124 ustawy – Prawo o ruchu drogowym było uzasadnione z uwagi na brak właściwości rzeczowej Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Policji do rozpoznania sprawy. Naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydawaniu decyzji administracyjnych powoduje nieważność decyzji bez względu na treść rozstrzygnięcia. Organy muszą z urzędu przestrzegać swojej właściwości. Z uwagi na brak przepisów przejściowych w ustawie o kierujących pojazdami, do spraw wszczętych ale niezakończonych decyzją ostateczną przed 19 stycznia 2013 r. oraz ze względu na uchylenie przepisów materialnych, to jest art. 122 i 124 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, regulujących tryb i przesłanki wydawania przez organy Policji decyzji administracyjnych o skierowaniu na badania lekarskie i psychologiczne, komendant wojewódzki utracił kompetencję do merytorycznego rozpatrzenia odwołań. Prowadząc postępowanie, organy Policji musiałyby wskazać uchylone już przepisy ustawy – Prawo o ruchu drogowym, co skutkowałoby zobowiązaniem danej osoby do poddania się określonemu badaniu na podstawie nieobowiązującego już przepisu. Dlatego też, w niniejszej sprawie zastosowanie powinna znaleźć zasada bezpośredniego działania nowego prawa. Od 19 stycznia 2013 r. organem właściwym w sprawach kierowania na badania psychologiczne jest starosta. Tym samym, organem odwoławczym zamiast komendanta wojewódzkiego Policji jest samorządowe kolegium odwoławcze. W przepisach ustawy o kierujących pojazdami brak jest szczegółowych regulacji dotyczących organu wyższego stopnia, a więc zastosowanie znajdzie art. 17 pkt 1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga m.in. spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego, a organami administracji rządowej. W rozpatrywanej sprawie zaistniał negatywny spór kompetencyjny pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Ostrołęce - traktowanym w myśl art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a., jako organ administracji samorządowej a Mazowieckim Komendantem Wojewódzkim Policji - będącym organem administracji rządowej, dlatego do rozstrzygnięcia tego sporu właściwy jest Naczelny Sąd Administracyjny. Spór kompetencyjny powstał na tle rozpatrzenia odwołań od decyzji Komendanta Miejskiego Policji w Ostrołęce z [...] grudnia 2012 r. w sprawie skierowania na badania lekarskie (decyzja nr [...]) i psychologiczne (decyzja nr [...]). Decyzja w sprawie skierowania na badanie lekarskie została wydana na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, a decyzja w sprawie skierowania na badanie psychologiczne została wydana na podstawie art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. a tej ustawy. Organem kontroli ruchu drogowego uprawnionym do wydania wskazanej decyzji z mocy powołanych art. 122 ust. 1 pkt 3 lit. b oraz art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. a był komendant powiatowy (miejski) Policji z uwagi na treść art. 129 ust. 1 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, art. 6a ust. 1 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) oraz odpowiednio § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2013 r. 133) i § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 1 kwietnia 2005 r. w sprawie badań psychologicznych kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami oraz wykonujących pracę na stanowisku kierowcy (Dz. U. Nr 69, poz. 622, ze zm.). Z dniem 19 stycznia 2013 r. weszła w życie ustawa z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, którą uchylono m.in. art. 122 i 124 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, natomiast odpowiednio w art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. a i pkt 3 lit. a ustawy o kierujących pojazdami wskazano m.in., że decyzje administracyjne o skierowaniu kierowcy na badanie lekarskie i badanie psychologiczne w zakresie psychologii transportu, jeżeli kierował pojazdem w stanie nietrzeźwości, w stanie po użyciu alkoholu lub środka działającego podobnie do alkoholu, wydaje starosta. Od 19 stycznia 2013 r., organem właściwym do orzekania w pierwszej instancji w sprawach, które były także przedmiotem decyzji Komendanta Miejskiego Policji w Ostrołęce z [...] grudnia 2012 r., jest zatem starosta. W ustawie o kierujących pojazdami nie zamieszczono jednak przepisu przejściowego określającego właściwość stosowania przepisów nowej ustawy do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem jej wejścia w życie. Nie zamieszczono również przepisu określającego właściwość stosowania w tych sprawach przepisów dotychczasowych. Należy zatem przyjąć, jako zasadę, bezpośrednie działanie w tych sprawach nowej ustawy, jako obowiązującej w dniu prowadzenia postępowania i wydawania decyzji. Zarówno jednak uprzednio obowiązujące przepisy ustawy - Prawo o ruchu drogowym, jak i przepisy ustawy o kierujących pojazdami, nie określają organu właściwego do rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji odpowiednio, przez komendanta powiatowego (miejskiego) Policji i starostę. Ustalenia właściwego organu odwoławczego należy zatem dokonać na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, zawierającego ogólne zasady ustalania tej właściwości. Zgodnie z art. 127 § 2 k.p.a., właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. W rozpatrywanej sprawie decyzje z [...] grudnia 2012 r. wydał Komendant Miejski Policji w Ostrołęce, dlatego – w myśl art. 6a ust. 2 pkt 1 ustawy o Policji w zw. z art. 127 § 2 k.p.a. – organem wyższego stopnia, będącym w konsekwencji organem odwoławczym, jest Mazowiecki Komendant Wojewódzki Policji. Okoliczność zmiany właściwości organu pierwszej instancji z dniem 19 stycznia 2013 r. w sprawach skierowania kierowców na badania lekarskie i psychologiczne nie ma w niniejszej sprawie znaczenia, ponieważ przedmiotem sporu nie jest właściwość organu administracji do orzekania w pierwszej instancji. Z żadnych zaś przepisów prawa nie wynika, aby samorządowe kolegium odwoławcze było organem wyższego stopnia wobec komendanta powiatowego (miejskiego) Policji. Uznanie za właściwy organ odwoławczy organu wyższego stopnia wobec organu administracji obecnie właściwego do orzekania w pierwszej instancji miałoby znaczenie tylko wtedy, gdyby obecnie nie istniał już organ, który wydał rozstrzygnięcie w pierwszej instancji. Wówczas należałoby ustalić, który organ jest obecnie właściwy w danym rodzaju spraw do orzekania w pierwszej instancji, aby za organ odwoławczy uznać organ wyższego stopnia nad tym właśnie organem. W niniejszej sprawie, decyzję z [...] grudnia 2012 r., wydał Komendant Miejski Policji w Ostrołęce, który nadal istnieje, dlatego organem odwoławczym od tej decyzji jest aktualny organ wyższego stopnia wobec Komendanta Miejskiego Policji w Ostrołęce, tj. Mazowiecki Komendant Wojewódzki Policji. Odmienne określenie właściwości organu odwoławczego musiałoby wynikać z jednoznacznego wskazania ustawodawcy o stosowaniu nowej ustawy do spraw niezakończonych decyzją ostateczną przed jej wejściem w życie. Ustawa o kierujących pojazdami nie zawiera jednak takiego wskazania. Taki pogląd jest prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. postanowienia NSA z 25 czerwca 2013 r., I OW 46/13 i I OW 55/13). W związku z powyższym, na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny postanowił, jak w sentencji.