I OW 85/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 9 sierpnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 22 kwietnia 2013 r. nr SKO.UP/4121/58/2013 o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Krakowie a Małopolskim Komendantem Wojewódzkim Policji w Krakowie w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania odwołania T. F. dotyczącego skierowania na badania lekarskie z powodu kierowania pojazdem mechanicznym w stanie nietrzeźwości postanawia: wskazać Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie jako organ właściwy do rozpoznania odwołania. Wnioskiem z dnia 22 kwietnia 2013 r. nr SKO.UP/4121/58/2013 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wystąpiło do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego powstałego pomiędzy nim a Komendantem Wojewódzkim Policji w Krakowie w sprawie rozpatrzenia odwołania T. F. od decyzji Komendanta Powiatowego Policji w Krakowie (we wniosku błędnie wskazano "Komendanta Miejskiego") z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] orzekającej o skierowaniu kierowcy na badania lekarskie z powodu kierowania pojazdem mechanicznym w stanie nietrzeźwości. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że pismami z dnia 5 i 25 lutego 2013 r. Naczelnik Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Wojewódzkiej Policji w Krakowie przekazał Prezydentowi Miasta Krakowa odwołanie T. F. od skierowania na badania lekarskie z powodu kierowania pojazdem mechanicznym w stanie nietrzeźwości, wskazując, iż Prezydent Miasta Krakowa powinien uchylić lub zmienić decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 132 § 1 K.p.a. Pismem z dnia 7 marca 2013 r. Prezydent Miasta Krakowa odwołanie T. F. przesłał do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie. Wskazując na powyższe Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że zgodnie z art. 19 K.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Podkreśliło, że jego obowiązkiem było - przed merytorycznym rozpoznaniem sprawy - zbadać swą właściwość w sprawie, gdyż naruszenie przepisów w tym zakresie może być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.). Następnie organ występujący o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego stwierdził, że zgodnie z art. 127 § 2 K.p.a. organem właściwym do rozpoznania odwołania jest organ odwoławczy. Z kolei zgodnie z art. 17 pkt 3 K.p.a. organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 - odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku - organy państwowe sprawujące nadzór na ich działalnością. W opinii Kolegium organem właściwym do rozpatrzenia odwołania jest - co do zasady - organ administracji wyższego stopnia względem organu, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Następcza utrata przez organ pierwszej instancji właściwości w sprawie, w której organ ten wydał objętą odwołaniem decyzję, powinna być brana pod uwagę przy wydawaniu rozstrzygnięci przez organ odwoławczy, nie powoduje natomiast zmiany właściwości organu odwoławczego, jeżeli tylko jest on powołany do sprawowania instancyjnej kontroli nad orzecznictwem organu, który wydał daną decyzję. W odpowiedzi na wniosek Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie wniósł o wskazanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie jako organu właściwego do kontynuowania instancyjnego postępowania odwoławczego - rozpoznania odwołania T. F. Zdaniem Komendanta, utracił on z dniem 19 stycznia 2013 r., to jest z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, instancyjną właściwość rzeczową do rozpoznania powyższego odwołania. Art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o kierujących pojazdami stanowi, że decyzję administracyjną o skierowaniu na badania lekarskie osoby, która kierowała pojazdem w stanie nietrzeźwości, w stanie po użyciu alkoholu lub środka działającego podobnie do alkoholu, wydaje starosta. Następnie organ zaznaczył, że ustawa nie zawiera przepisów przejściowych, a zatem zgodnie z powszechną wykładnią należy stosować przepisy nowej ustawy także w sprawach, w których postępowanie zostało wszczęte i niezakończone pod rządami starej ustawy. Komendant podkreślił, że z art. 20 K.p.a. wynika, że właściwość organów ustala się na podstawie przepisów o zakresie ich działania i przepis ten ma pierwszeństwo przed ogólnymi regułami właściwości instancyjnej z art. 17 K.p.a. Organu wyższego stopnia nie można bowiem ustalać w oderwaniu od przepisów prawa materialnego określających właściwość rzeczową organu pierwszej instancji w danej sprawie. Przenosząc powyższe na grunt sprawy Komendant zaznaczył, iż zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 865 ze zm.) kolegia są organami wyższego stopnia w rozumieniu przepisów K.p.a. i Ordynacji podatkowej w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. zwanej dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga m.in. spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego, a organami administracji rządowej. W rozpatrywanej sprawie zaistniał negatywny spór kompetencyjny pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Krakowie - traktowanym w myśl art. 5 § 2 pkt 6 K.p.a., jako organ administracji samorządowej a Komendantem Wojewódzkim Policji w Krakowie - będącym organem administracji rządowej, dlatego do rozstrzygnięcia tego sporu właściwy jest Naczelny Sąd Administracyjny. Spór kompetencyjny powstał na tle rozpatrzenia odwołania T. F. od decyzji Komendanta Powiatowego Policji w Krakowie z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] orzekającej o skierowaniu kierowcy na badania lekarskie z powodu kierowania pojazdem mechanicznym w stanie nietrzeźwości. Decyzja w sprawie skierowania na badanie lekarskie została wydana na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm., obecnie ustawa opubl. w Dz.U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.). Organem kontroli ruchu drogowego uprawnionym do wydania wskazanej decyzji z mocy powołanego art. 122 ust. 1 pkt 3 lit. b był komendant powiatowy Policji z uwagi na treść art. 129 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, art. 6a ust. 1 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) oraz § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2004 r. Nr 2 poz. 15). Z dniem 19 stycznia 2013 r. weszła w życie ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, którą uchylono m.in. 122 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, natomiast w art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o kierujących pojazdami wskazano m.in., że starosta wydaje decyzje administracyjne o skierowaniu kierowcy na badanie lekarskie, jeżeli kierowca kierował pojazdem w stanie nietrzeźwości, w stanie po użyciu alkoholu lub środka działającego podobnie do alkoholu Od 19 stycznia 2013 r., organem właściwym do orzekania w pierwszej instancji w sprawie, która była także przedmiotem decyzji Komendanta Powiatowego Policji w Krakowie z dnia [...] grudnia 2012 r., jest zatem starosta. W ustawie o kierujących pojazdami nie zamieszczono jednak przepisu przejściowego określającego właściwość stosowania przepisów nowej ustawy do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem jej wejścia w życie. Nie zamieszczono również przepisu określającego właściwość stosowania w tych sprawach przepisów dotychczasowych. Należy zatem przyjąć, jako zasadę, bezpośrednie działanie w tych sprawach nowej ustawy, jako obowiązującej w dniu prowadzenia postępowania i wydawania decyzji. Zarówno jednak uprzednio obowiązujące przepisy ustawy - Prawo o ruchu drogowym, jak i przepisy ustawy o kierujących pojazdami, nie określają organu właściwego do rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji odpowiednio, przez komendanta powiatowego Policji i starostę. Ustalenia właściwego organu odwoławczego należy zatem dokonać na podstawie przepisów K.p.a., zawierających ogólne zasady ustalania tej właściwości. Zgodnie z art. 127 § 2 K.p.a., właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. W rozpatrywanej sprawie decyzję z [...] grudnia 2012 r. wydał Komendant Powiatowy Policji w Krakowie, dlatego – w myśl art. 6a ust. 2 pkt 1 ustawy o Policji w zw. z art. 127 § 2 K.p.a. – organem wyższego stopnia, będącym w konsekwencji organem odwoławczym, jest Małopolski Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie. Okoliczność zmiany właściwości organu pierwszej instancji z dniem 19 stycznia 2013 r. w sprawach skierowania kierowców na badania lekarskie nie ma w niniejszej sprawie znaczenia, ponieważ przedmiotem sporu nie jest właściwość organu administracji do orzekania w pierwszej instancji. Z żadnych zaś przepisów prawa nie wynika, aby samorządowe kolegium odwoławcze było organem wyższego stopnia wobec komendanta miejskiego Policji. Uznanie za właściwy organ odwoławczy organu wyższego stopnia wobec organu administracji obecnie właściwego do orzekania w pierwszej instancji miałoby znaczenie tylko wtedy, gdyby obecnie nie istniał już organ, który wydał rozstrzygnięcie w pierwszej instancji. Wówczas należałoby ustalić, który organ jest obecnie właściwy w danym rodzaju spraw do orzekania w pierwszej instancji, aby za organ odwoławczy uznać organ wyższego stopnia nad tym właśnie organem. W niniejszej sprawie, decyzję z dnia [...] grudnia 2012 r. wydał Komendant Powiatowy Policji w Krakowie, który nadal istnieje, dlatego organem odwoławczym od tej decyzji jest aktualny organ wyższego stopnia wobec Komendanta Miejskiego Policji w Krakowie, tj. Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie. Odmienne określenie właściwości organu odwoławczego musiałoby wynikać z jednoznacznego wskazania ustawodawcy o stosowaniu nowej ustawy do spraw niezakończonych decyzją ostateczną przed jej wejściem w życie. Ustawa o kierujących pojazdami nie zawiera jednak takiego wskazania. Taki pogląd jest prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. postanowienia NSA z 25 czerwca 2013 r., I OW 46/13 i I OW 55/13). W związku z powyższym, na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny postanowił, jak w sentencji.