I OZ 1128/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski po rozpoznaniu w dniu 7 października 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia P. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lipca 2016 r. sygn. akt I SO/Wa 390/16 w sprawie wniosku P. S. o wymierzenie grzywny Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W. za nieprzekazanie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanawia: oddalić zażalenie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 7 lipca 2016 r., sygn. akt I SO/Wa 390/16 oddalił wniosek P. S. o wymierzenie grzywny Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W. za nieprzekazanie przez Kolegium w terminie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 54 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej jako: "P.p.s.a.") skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Organ przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Z kolei w myśl art. 55 § 1 P.p.s.a. w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. P. S. w dniu 16 czerwca 2015 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, za pośrednictwem organu, skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 10 maja 2015 r. o wyjaśnienie wątpliwości co do treści postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...]. Skarga ta, jak wynika z prezentaty organu, wpłynęła do Kolegium w dniu 16 czerwca 2015 r. Od tej zatem daty rozpoczął bieg trzydziestodniowy termin do wykonania przez organ obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a. Termin ten upłynął w dniu 16 lipca 2015 r. Tymczasem skarga P. S. wraz z odpowiedzią na skargę i aktami administracyjnymi została przekazana przez organ do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu 11 marca 2016 r. W ocenie Sądu I instancji choć wskazane opóźnienie w przekazaniu skargi nie zasługuje na aprobatę, to jednak oprócz samego faktu naruszenia terminu przekazania skargi przy rozstrzyganiu wniosku o wymierzenie organowi grzywny należy wziąć pod uwagę również przyczyny niewypełnienia przez organ ww. obowiązku. Przepisy dopuszczające wymierzenie organowi grzywny mają bowiem na celu dyscyplinowanie organów, jak również stosowanie wobec nich finansowych środków represyjnych, a Sąd, orzekając o zasadności wymierzenia grzywny na podstawie art. 55 P.p.s.a., powinien rozważyć całokształt okoliczności sprawy, związanych z nieterminowym przekazaniem skargi, a tym samym wziąć pod uwagę stopień winy organu. W rozpatrywanym przypadku przekroczenie terminu w przekazaniu skargi, choć znaczne, to w przekonujący sposób zostało przez organ wyjaśnione i usprawiedliwione. Wskazano bowiem, że skarżący składa do organu dziennie od kilku do kilkunastu pism, wniosków i żądań, które wymagają analizy, dokładnego wyjaśnienia i zbadania, co wiąże się z dużym nakładem czasu i pracy. Skarżący wnosząc szereg wniosków do organu administracji, a w konsekwencji i skarg do sądu administracyjnego, powinien liczyć się z tym, że pisma te nie zawsze będą rozpoznawane, czy też przekazywane do sądu w terminach wynikających z przepisów prawa. Skoro z treści art. 55 § 1 P.p.s.a. wynika, że Sąd może orzec o wymierzeniu grzywy, jednak nie jest do tego bezwzględnie zobligowany, to biorąc pod uwagę wskazane wyżej okoliczności Sąd uznał, że wniosek skarżącego nie zasługiwał na uwzględnienie. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł P. S., domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji. Zdaniem skarżącego zaskarżone postanowienie zostało wydane niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Podkreślił, że Kolegium przekazało jego skargę dopiero po złożeniu wniosku o wymierzenie grzywny, tj. dopiero po kilku miesiącach. Takie działanie organu jest niedopuszczalne. Sąd I instancji miał bowiem podstawy, aby przy tak rażącym naruszeniu terminu do przekazania skargi, wymierzyć organowi grzywnę. Opieszałości organu nie usprawiedliwiają okoliczności przedstawione w odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny. Nieprawidłowości w organizacji pracy nie tłumaczą opóźnienia w wywiązywaniu się z obowiązku nałożonego ustawą. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Powrót do tradycyjnego sposobu wnoszenia skargi (za pośrednictwem organu, którego skarga dotyczy) zrodził obawę, że niektóre organy będą próbowały przeciwdziałać rozpoznaniu skargi poprzez zaniechanie obowiązków określonych w art. 54 § 2 P.p.s.a. Powstała zatem konieczność ustanowienia instytucji procesowej, której zastosowanie niweczyłoby skutki zaniechań organów administracji. Z tego też względu w art. 55 P.p.s.a. przewidziano gwarancje procesowe nadania biegu sprawie przez możliwość zastosowania wobec tych podmiotów środków dyscyplinujących (wymierzenie grzywny organowi administracji, sygnalizacja) i kompensujących brak stosownego działania organu administracji (po uprzednim wymierzeniu grzywny organowi, na żądanie skarżącego, dopuszczalne jest rozpoznanie sprawy przez sąd na podstawie nadesłanego odpisu skargi, gdy stan faktyczny i prawny przedstawiony w skardze nie budzi uzasadnionych wątpliwości). Zasadą jest, że wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a. jest niewypełnienie obowiązków określonych w art. 54 § 2 w terminie przewidzianym w tym przepisie, ponieważ grzywna ta ma mieszany, dyscyplinująco-restrykcyjny charakter (postanowienie z dnia 5 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 1024/06). Oznacza to, że dopełnienie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 P.p.s.a. już po złożeniu wniosku o wymierzenie grzywny nie prowadzi do bezprzedmiotowości postępowania w tej sprawie, chociaż nie wyklucza odstąpienia od wymierzenia grzywny, zwłaszcza gdy uchybienie terminu jest nieznaczne. Pamiętać bowiem należy, że zawarte w art. 55 § 1 P.p.s.a. określenie, że "sąd (...) może orzec" o wymierzeniu organowi grzywny oznacza, że kwestia ta została pozostawiona uznaniu sądu. Zatem, sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy (por. post. NSA z dnia 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OZ 281/10), a więc także przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, a także, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie grzywny organ wypełnił ten obowiązek i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. Jeżeli sąd dojdzie do przekonania, że niedopełnienie obowiązku przekazania w terminie dokumentów wskazanych w art. 54 § 2 P.p.s.a. jest celowym działaniem organu, podjętym w zamiarze niedopuszczenia do szybkiego rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej, to wymierzenie organowi grzywny będzie jak najbardziej zasadne w górnej granicy wymiaru. W konsekwencji należy przyjąć, że od zasady, iż wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny jest niewypełnienie przez organ obowiązków określonych w art. 54 § 2 w terminie przewidzianym w tym przepisie dopuszczalne są wyjątki. Z takim właśnie wyjątkiem mamy do czynienia na gruncie rozpoznawanej sprawy. Niedotrzymanie terminu przekazania akt sprawy sądowi administracyjnemu można uznać za usprawiedliwione zwłaszcza w przypadku, kiedy niedochowanie terminu przez organ jest – przynajmniej w znacznej mierze – następstwem działań strony nakierowanych nie na realne załatwienie jej sprawy, lecz na utrudnienie (dezorganizację) prawidłowego funkcjonowania organu. Taki charakter w niniejszej sprawie mają działania P. S. Kieruje on bowiem do Samorządowego Kolegium Odwoławczego setki podań, których przedmiotem nie jest żądanie rozpoznania jego sprawy, lecz mnożenie bytów, które tylko pozornie mają charakter sprawy administracyjnej. Mechanizm działań skarżącego polega na tym, że po załatwieniu sprawy w administracyjnym toku instancji, skarżący wnosi kolejne podania, najczęściej o wyjaśnienie wątpliwości w treści postanowienia, czy też o jego sprostowanie bądź uzupełnienie. Żeby tę kwestię wyjaśnić, organ musi przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i wydać stosowne rozstrzygnięcie. To z kolei powoduje, że skarżący wnosi następne podania. Wydanie kolejnego postanowienia przez organ owocuje wystąpieniem skarżącego z kolejnym wnioskiem o jego uzupełnienie, sprostowanie lub wyjaśnienie wątpliwości, wznowienie postępowania itd., itd. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego takie działania skarżącego nie zasługują na ochronę prawną, ponieważ nie są nakierowane na obronę jego interesu prawnego, a zatem stanowią nadużycie przysługującego mu prawa do terminowego załatwienia jego sprawy. Nadużyciem prawa jest bowiem wykorzystywanie instytucji prawnej wbrew jej celowi i funkcji. W doktrynie przyjmuje się, że nadużycie praw procesowych należy uznać za samoistną instytucję prawa procesowego (A. Redelbach, S. Wronkowska, Z. Ziembiński, Zarys teorii państwa i prawa, Warszawa 1992, s. 153; P. Przybysz - głos w dyskusji na Konferencji Wydziału Prawa i Administracji UW dnia 1 marca 2002 r., w: red. H. Izdebski, A. Stępkowski, Nadużycie prawa, LIBER 2003, s. 189). Do nadużycia prawa dochodzi w sytuacjach, gdy strona podejmuje prawnie dozwolone działania dla celów innych, niż przewidziane przez ustawodawcę. W konsekwencji zachowanie, które formalnie zgodne jest z literą prawa, lecz sprzeciwia się jej sensowi, nie może zasługiwać na ochronę (M. Warchoł, Pojęcie nadużycia prawa w procesie karnym, Prokuratura i Prawo, 2007/11/49; T. Cytowski, Procesowe nadużycie prawa, PS 2005/5/81). Tak samo należy ocenić działania podmiotu, który inicjuje szereg postępowań administracyjnych lub sądowych w celu innym, niż ochrona swych praw – w ten sposób wpływając na obniżenie poziomu ochrony innych podmiotów, które nie mogą w dostatecznie szybki sposób uzyskać ochrony prawnej (H. Dolecki, Nadużycie prawa do sądu, w: Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980–2005, Warszawa 2005, s. 136). Stanowisko takie znajduje aprobatę nie tylko w orzecznictwie sądów polskich, ale także akceptowane jest przez Europejski Trybunał Praw Człowieka, który wielokrotnie zwracał uwagę, że określone działania strony w procesie można uznać za nadużycie prawa do sądu. Podkreślenia wymaga, że ocena działań strony postępowania pod kątem nadużycia prawa wymaga każdorazowo wnikliwej analizy tak, aby mieć pewność, że rzeczywiste prawo do sądu nie doznało uszczerbku. W niniejszej sprawie Sąd I instancji zasadnie ocenił, że wniesione przez skarżącego żądanie wymierzenia organowi grzywny jest nadużyciem tego uprawnienia, bowiem instytucja wymierzenia grzywny z powodu nieprzekazania akt sprawy, stanowiąca jedną z form realizacji prawa do sądu, nie może być zastosowana na żądanie podmiotu, który ze swojego prawa czyni nienależyty użytek. Tak zaś należy oceniać działania skarżącego w niniejszej sprawie, który inicjuje szereg postępowań administracyjnych nie w celu ochrony swoich realnych praw, ale dla którego inicjowanie tychże postępowań jest celem samym w sobie. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.