I OZ 1167/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 września 2013 r., sygn. akt II SO/Lu 17/13 w przedmiocie wymierzenia [...]Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w L. grzywny w sprawie z wniosku K. K. w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny za nieprzekazanie do sądu w terminie skargi na bezczynność postanawia: oddalić zażalenie. Skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wnioskiem z dnia 8 czerwca 2013 r. K. K. zwrócił się - na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." - o wymierzenie [...] Wojewódzkiemu Komendantowi Policji w L. grzywny za nieprzekazanie w terminie jego skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W odpowiedzi na wniosek [...] Wojewódzki Komendant Policji w L. wnosił o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego lub oddalenie wniosku wskazując, że przesłane przez skarżącego na adres organu pismo, z uwagi na szereg uchybień formalnych, nie mogło zostać potraktowane jako skarga do sądu administracyjnego i z tego powodu organ nie miał obowiązku przekazania go do sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z dnia 18 września 2013 r. wymierzył [...] Wojewódzkiemu Komendantowi Policji w L.grzywnę w kwocie [...] zł, za nieprzekazanie w terminie ww. skargi. W uzasadnieniu postanowienia Sąd Wojewódzki – powołując się na art. 54 i 55 § 1 p.p.s.a. oraz art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) dalej "u.d.i.p." – wskazywał, że organ nie przekazał wniesionej przez K. K. skargi na bezczynność [...] Wojewódzkiego Komendanta Policji w L. dotyczącej udostępnienia informacji publicznej w zakreślonym do dokonania tej czynności terminie tj. do dnia [...] marca 2013 r. Z akt sądowych sprawy II SAB/Lu 377/13 wynika, że K. K. w dniu [...] czerwca 2013 r. złożył bezpośrednio do Sądu przedmiotową skargę na bezczynność. Skarga ta została nadana na adres organu w dniu [...] czerwca 2013 r. W dniu [...] lipca 2013 r. organ przekazał Sądowi omawianą skargę wraz z odpowiedzią na nią oraz aktami sprawy. Powyższe zatem obligowało Sąd Wojewódzki do wymierzenia ww. organowi grzywny - na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a. Sąd Wojewódzki zwrócił przy tym uwagę, że fakt obarczenia skargi brakami formalnymi w postaci braku własnoręcznego podpisu czy braku odpisów skargi i odpisów jej załączników, nie upoważniał organu do uchylenia się od wykonania obowiązku określonego w art. 54 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 21 pkt 1 u.d.i.p. Przepis ten nie wprowadza bowiem żadnego wyjątku od powyższego obowiązku. Ocena zaś , czy skarga spełnia wymogi formalne należy do Sądu, a nie do organu. Odnosząc się do wysokości wymierzonej grzywny Sąd Wojewódzki wskazywał, że istotną w tym przypadku rolę miał czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, fakt przekazania skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę przed rozpoznaniem wniosku o wymierzenie grzywny oraz wyjaśnienie przez organ przyczyn niedochowania terminu. [...] Wojewódzki Komendant Policji w L. w zażaleniu na powyższe postanowienie, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, ewentualnie o orzeczenie co do istoty sprawy a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego, wskazywał, że istotą regulacji zawartej w art. 55 § 1 p.p.s.a. jest przede wszystkim zdyscyplinowanie organów administracji publicznej do terminowego przekazywania skarg do sądu. Przepis ten nie obliguje jednak do wymierzenia grzywny, pozostawiając w tym zakresie sądowi swobodę. Sąd Wojewódzki w niniejszym przypadku nie był zatem zobligowany by wymierzyć skarżącemu grzywnę, zwłaszcza że okoliczności sprawy przemawiały za odstąpieniem od jej wymierzenia. Komendant podkreślił, że nie uniemożliwił i nie utrudnił wnioskodawcy dostępu do informacji publicznej oraz rozpoznania jego skargi na bezczynność w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Pracownik organu, w odpowiedzi na wniosek K. K., przesłał bowiem dwukrotnie w dniu [...] stycznia 2013 r., żądane przez niego informacje wraz z informacją o możliwości ich udostępnienia w siedzibie organu. Ponadto organ, gdy tylko za pośrednictwem Sądu Wojewódzkiego otrzymał w dniu [...] czerwca 2013 r. skargę na bezczynność spełniającą wymogi formalne, udzielił - w ustawowym terminie - odpowiedzi na tą skargę i przesłał ją wraz z aktami sprawy do Sądu Wojewódzkiego. Podkreślono również, że skarga K. K. na bezczynność [....] Komendanta Wojewódzkiego Policji w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej została oddalona wyrokiem z dnia 10 września 2013 r. Powyższe okoliczności - zdaniem organu - świadczą o tym, że został on bezzasadnie ukarany grzywną, albowiem skarżący uzyskał wnioskowaną informację publiczną już w dniu [...] stycznia 2013 r., jak również rozpatrzono jego skargę na bezczynność w postępowaniu sądowoadministracyjnym przed datą wymierzenia grzywny. W zaistniałej zatem sytuacji nieracjonalne było wymierzenie organowi grzywny jako środka represyjnego, podczas gdy prawa skarżącego nie zostały w jakikolwiek sposób naruszone. W uzasadnieniu swego postanowienia Sąd nie wykazał również, jaki wpływ miało opóźnienie organu na ocenę stanu faktycznego oraz sam fakt wymierzenia grzywny. Zdaniem organu, wykonanie przez niego ciążących na nim obowiązków w powyższym zakresie wyłączało możliwość wymierzenia grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. Jeżeli bowiem wymierzenie grzywny jest środkiem dyscyplinującym, mającym na celu doprowadzenie do wykonania przez organ ciążącego na nim obowiązku procesowego, to dopełnienie tego obowiązku - choćby z uchybieniem terminu, ale zanim sąd orzeknie w tej sprawie - czyni postępowanie w przedmiocie wymierzenia grzywny bezprzedmiotowym cel bowiem został osiągnięty. Komendant podkreślił również, że ww. przepis ma na celu przede wszystkim wyegzekwowanie od organu administracji wypełnienie obowiązków procesowych, a realizacja w tym przypadku funkcji represyjnej nie odnajdowała uzasadnienia. W odpowiedzi na zażalenie, K. K. wniósł o jego "odrzucenie". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 54 § 1 i 2 P.p.s.a., organ zobligowany jest przekazać skargę wniesioną za jego pośrednictwem do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia jej wniesienia. Jednocześnie przepis art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) skraca powyższy trzydziestodniowy termin do dni 15 od dnia otrzymania skargi w przypadku skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej. Z kolei według art. 55 § 1 P.p.s.a. w razie nieprzekazania przez organ skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę w przepisanym terminie, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny. Grzywna jest wymierzana przez sąd w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Marginalnie należy wskazać, że ustawodawca w cytowanym art. 55 § 2 P.p.s.a. wspomina o niezachowaniu warunków określonych w art. 54 § 2 P.p.s.a. Jednakże biorąc pod uwagę, że zgodnie art. 21 o dostępie do informacji publicznej do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się, z zastrzeżeniem przypadku, o którym mowa w art. 22 powołanej ustawy, przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należy przyjąć, iż nieprzekazanie skargi wraz z aktami oraz odpowiedzią na skargę przez organ w sprawie o udostępnienie informacji publicznej, może również skutkować zaistnieniem określonej sankcji w postaci wymierzenia temu organowi grzywny. Odrębności wskazane w art. 21 dotyczą wyłącznie terminu przekazania akt i odpowiedzi na skargę oraz terminu jej rozpatrzenia. Przechodząc do oceny zasadności wymierzenia [...] Wojewódzkiemu Komendantowi Policji w L. grzywny, należy na wstępie zaznaczyć, że – wbrew stanowisku skarżącego - ma ona charakter mieszany: dyscyplinujący, represyjny i prewencyjny (por. uchwałę składu siedmiu sędziów z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09). Służy bowiem nie tylko zmuszeniu organu do przekazania skargi wraz z odpowiedzią na nią i aktami sprawy, lecz również ma na celu wywarcie na organie represji za niedopełnienie tej czynności w przepisanym terminie oraz zapobieganie naruszeniom prawa w przyszłości, zarówno przez ukaranego jak i przez inne organy. Bez znaczenia zatem dla oceny zasadności wymierzenia skarżącemu grzywny pozostaje, że organ w konsekwencji przesłał do Sądu Wojewódzkiego złożoną przez K. K. skargę na bezczynność. Zawarte w art. 55 § 1 p.p.s.a. stwierdzenie "w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, (w niniejszym przypadku w związku z art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej) sąd (...) może orzec o wymierzeniu organowi grzywny (...)" oznacza, że wyłączną, materialnoprawną przesłanką takiego orzeczenia jest niewypełnienie obowiązków określonych w przedstawionych przepisach. Wymierzenie organowi grzywny uzależnione było zatem wyłącznie od spełnienia dwóch warunków: stwierdzenia uchybienia przez organ piętnastodniowemu terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę oraz złożenie stosownego wniosku przez stronę. Przesłanki te w niniejszej sprawie zostały spełnione. Jak bowiem wynika z ustaleń poczynionych przez Sąd I instancji, czego skarżący nie kwestionuje, organ przekazał sądowi ww. skargę na bezczynność z uchybieniem piętnastodniowego terminu wskazanego w art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Złożony został również stosowny wniosek o wymierzenie organowi grzywny. Przesłanki legitymujące Sąd do wydania postanowienia zgodnego z wnioskiem K. K. zostały więc spełnione. Na ocenę zachowania organu w powyższym zakresie nie mogły również wpływać okoliczności, że złożona przez K. K. skarga była dotknięta jakimikolwiek brakami. Organ bowiem nie może zastępować Sądu przy dokonywaniu tego rodzaju oceny. Brak również podstaw aby uznać, że w konsekwencji została ona uznana za nieuzasadnioną a wniosek K. K. załatwiony merytorycznie, skoro okoliczności te nie stanowią przesłanek wymierzenia organowi grzywny – w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie wymierzył grzywnę [...] Wojewódzkiemu Komendantowi Policji w [...]. Z przytoczonych względów wysokość grzywny ustalona przez Sąd I instancji jest adekwatna do stopnia naruszenia ciążącego na organie obowiązku przesłania skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę w terminie piętnastu dni od jej otrzymania. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.