I OZ 1505/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia J. B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 736/16 o odmowie wstrzymania wykonania decyzji Starosty Chrzanowskiego z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w sprawie ze skargi J. B. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z dnia 6 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 736/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu wniosku J. B., odmówił wstrzymania wykonania decyzji organu I instancji, tj. Starosty Chrzanowskiego z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...]. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., po rozpatrzeniu odwołania J. B., od decyzji Starosty Chrzanowskiego z dnia [...] lipca 2015 r. umorzył postępowanie odwoławcze. Pismem z dnia 23 kwietnia 2016 r. J. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie domagając się jej uchylenia. W skardze zawarł również wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty Chrzanowskiego z dnia [...] lipca 2015 r., którą orzeczono o zwrocie na rzecz S. A., nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...] - obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...]ha, działka nr [...] o pow. [...]ha, działka nr [...] o pow. [...]ha, działka nr [...] o pow. [...]ha, działka nr [...] o pow. [...]ha, działka nr [...] o pow. [...]ha zgodnie z Księgą Wieczystą [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy w Chrzanowie, stanowiącą własność Gminy Chrzanów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odmawiając wstrzymania wykonania decyzji Starosty Chrzanowskiego z dnia [...] lipca 2015 r. wskazał, że decyzja, której wstrzymania domaga się skarżący nie mieści się w granicach sprawy, o jakich mowa w art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ustawodawca zamieszczając bowiem w art. 61 § 3 powołanej ustawy zwrot "w granicach tej samej sprawy" odsyła do sprawy w znaczeniu materialnoprawnym. Na sprawę administracyjną, w znaczeniu materialnoprawnym, składają się zaś elementy podmiotowe i przedmiotowe. Oznacza to, że w postępowaniu organów obu instancji musi występować tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków (podmiotowa) oraz tożsamość podstawy prawnej i faktycznej (przedmiotowa). Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze w zakresie dotyczącym rozpoznania odwołania, a skarżący żąda wstrzymania decyzji dotyczącej zwrotu nieruchomości. Wobec powyższego, zdaniem Sądu, żądanie wstrzymania wykonania decyzji organu I instancji jest niedopuszczalne. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł J. B. W uzasadnieniu wnoszący zażalenie wskazał, że zawarta w uzasadnieniu wykładnia przepisów pomija w szczególności ratio legis art. 61 § 3 P.p.s.a., którym jest potrzeba zapobieżenia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Taka szkoda i takie skutki powstać bowiem mogą nie tylko na skutek wykonania aktu lub czynności zaskarżonych do sądu administracyjnego, lecz również innych aktów lub czynności, które mieszczą się w granicach tej samej sprawy. Wspomnianego przepisu nie można zatem postrzegać w tych samych wąskich kategoriach, co art. 135 P.p.s.a. Ponadto wyrokiem z dnia 30 marca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Pismem z dnia 10 lipca 2017 r. J. B. uzupełnił zażalenie na postanowienie z dnia 21 marca 2017 r., wskazując że uczestnik postępowania S. A. podjął szereg działań faktycznych i prawnych naruszających interes skarżącego, na podstawie których to czynności wnioskować można, że decyzja Starosty Chrzanowskiego z dnia [...] lipca 2015 r. jest ostateczna. Ponadto, w ocenie J. B., sprawa wywołana zażaleniem z dnia 21 marca 2017 r. nie może zostać uznana za bezprzedmiotową, chyba żeby przyjąć, iż – w sytuacji jaka ma miejsce w sprawie niniejszej – skutki art. 152 § 1 P.p.s.a. dotyczą nie tylko decyzji organu administracyjnego II instancji o charakterze formalnym, lecz w związku z brzmieniem art. 130 § 2 k.p.a. rozciągają się również na merytoryczną decyzję organu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", sąd może wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżanego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Z konstrukcji powyższego przepisu wynika, zatem możliwość udzielenia ochrony tymczasowej dotyczącej, co do zasady zaskarżonej do sądu decyzji ostatecznej. Dopiero jednak, gdy zaistnieją podstawy do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, sąd może, na podstawie art. 61 § 3 zdanie ostatnie P.p.s.a. wstrzymać wykonanie także decyzji wydanych w innych postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Podkreślić jednak trzeba, że zwrot "w granicach tej samej sprawy" dotyczy sprawy w ujęciu materialnym. Jak wskazuje się w doktrynie (por. B. Adamiak, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 1998 r., sygn. akt I SA/Gd 654/96, OSP 1999, z. 1, s. 51) na "sprawę administracyjną" w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi do Sądu I instancji jest decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2016 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji Starosty Chrzanowskiego z dnia [...] lipca 2015 r., którą orzeczono o zwrocie nieruchomości. Wobec tego kluczową kwestią jest odpowiedź na pytanie, jak należy rozumieć sformułowanie odnoszące się do wszystkich postępowań "w granicach tej samej sprawy", a w szczególności czy w granicach sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia, mieści się decyzja z dnia [...] lipca 2015 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozumienie pojęcia "sprawy administracyjnej" nie umożliwia wstrzymania wykonania decyzji Starosty Chrzanowskiego z dnia [...] lipca 2015 r. orzekającej o zwrocie nieruchomości. Decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego nie rozstrzyga bowiem o prawidłowości rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji. W decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze organ stwierdził jedynie, że odwołujący się nie miał legitymacji do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] lipca 2015 r. Między obiema sprawami nie zachodzi zatem tożsamość przedmiotowa i właśnie ze względu na odrębność zakresu przedmiotowego nie można uznać, że tworzą one tę samą sprawę w znaczeniu materialnym. Odnosząc się do argumentów powołanych w zażaleniu wskazać należy, że w art. 134 § 1 P.p.s.a. ustawodawca posłużył się zwrotem "w granicach danej sprawy", a w art. 135 P.p.s.a. nakazał stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych lub podjętych "w granicach sprawy, której dotyczy skarga", jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest zatem podstaw do uznania, że sens znaczeniowy ww. sformułowań miałby różnić się od znaczenia zwrotu zawartego w art. 61 § 3 P.p.s.a. "w granicach tej samej sprawy". W tej sytuacji zasadnie Sąd I instancji wykluczył możliwość rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji organu I instancji. Niezależnie od powyższych rozważań zwrócić należy uwagę, że uchylenie decyzji Wojewody Małopolskiego o umorzeniu postępowania odwoławczego w następstwie nieprawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 marca 2017 r. nie czyni ostatecznej decyzji Starosty Chrzanowskiego z dnia [...] lipca 2015 r. Nieostateczne decyzje organów administracji nie podlegają natomiast co do reguły wykonaniu (art. 130 § 1 k.p.a.), a wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji (art. 130 § 2 k.p.a.). Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.