I OZ 195/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Stowarzyszenia Przyjaciół R. i P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 1217/11 odmawiające Stowarzyszeniu Przyjaciół R. i P. dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Gminy Spytkowice z dnia (...) czerwca 2011 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w przedszkolach prowadzonych przez Gminę S. postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 1217/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odmówił Stowarzyszeniu Przyjaciół R. i P. dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Gminy S. z dnia (...) czerwca 2011 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w przedszkolach prowadzonych przez Gminę S. W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w dniu 21 czerwca 2011r. Rada Gminy S. podjęła uchwałę Nr (...) w sprawie ustalenia opłat za pobyt dziecka w przedszkolach prowadzonych przez Gminę G. Uchwała została podjęta na podstawie art. 14 ust. 5 pkt 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Pismem z dnia 8 września 2011r. Wojewoda Małopolski wniósł skargę na powyższą uchwałę Rady Gminy S. domagając się stwierdzenia jej nieważności. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa, w tym w szczególności art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. nr 256, poz. 2572 z późn. zm.). W ocenie organu nadzoru, treść § 2 zaskarżonej uchwały w zakresie w jakim stanowi o ustaleniu miesięcznej opłaty za korzystanie ze świadczeń przedszkola oraz sposób jej ponoszenia narusza w/w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Wojewoda Małopolski wskazał, iż w myśl art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 5 sierpnia 2010r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. nr 158, poz. 991), przedszkole publiczne zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie. Zgodnie zaś ze znowelizowanym art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne oraz publiczną inną formę wychowania przedszkolnego, w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o których mowa w art. 6 (tj. w czasie nie krótszym niż 5 godzin dziennie, ustalonym przez organ prowadzący, w którym to czasie przedszkole zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę). Zdaniem Wojewody Małopolskiego, określenie opłaty, w sposób jaki ma to miejsce w § 2 zaskarżonej uchwały, w istocie stanowi o ustanowieniu opłaty stałej, czyli ryczałtowej bez względu na ilość zajęć z jakich korzystać będzie dziecko. Organ nadzoru zakwestionował również zgodność z prawem § 5 pkt 2 zaskarżonej uchwały, gdyż w jego ocenie narusza on normę prawną ujętą w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Organ nadzoru uważa, iż wskazane naruszenie prawa mają charakter istotny, a uchybienia zaskarżonej uchwały dotyczą jej zasadniczej części i dlatego wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy S. wniosła o przeprowadzenie postępowania mediacyjnego uzasadniając to szczególnie skomplikowanym charakterem sprawy, a zwłaszcza tym, że rozstrzygnięcie wymaga dokonanie wykładni znowelizowanych ostatnio przepisów ustawy o systemie oświaty przewidujących częściową odpłatność za korzystanie z przedszkoli. Zdaniem Rady, dodatkową okolicznością wymagającą wyjaśnienia w trybie mediacji jest kwestia załatwienia wniosku o wyłączenie pracowników, zawartego w piśmie Gminy S. z dnia 2 lipca 2011r. albowiem organ nadzoru odpowiadając na to pismo, odmówił rozpatrzenia wniosku. Rada Gminy podniosła, iż złożenie skargi jest integralną częścią postępowania prowadzonego w trybie nadzoru nad działalnością gminy. W konsekwencji nie jest więc pewne, czy osoba lub osoby biorące udział w postępowaniu ze strony organu nadzoru są do tego uprawnione. W ocenie Rady, do czasu rozpatrzenia wniosku o ich wyłączenie, powinny one wstrzymać się z dokonywaniem kolejnych czynności. Wątpliwości Rady wzbudziło przedmiotowe pismo Wojewody, gdyż nie wiadomo, czy należy je potraktować zgodnie z jego literalną treścią, czy też jako odmowę uwzględnienia wniosku. Rada Gminy uważa zatem, iż szereg istotnych dla sprawy okoliczności, których dotyczy postępowanie i które mogą być przedmiotem zarzutu strony przeciwnej, mogą zostać wyjaśnione w trybie mediacyjnym, tak iż merytoryczne rozpoznanie sprawy nie będzie potrzebne. Na wypadek, gdyby nie doszło do zakończenia sprawy w trybie mediacji, Rada Gminy wniosła o oddalenie skargi, powołując się na okoliczność, że zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem, zaś treść skargi opiera się niemal wyłącznie na wykładni przepisów ustawy, dokonanej samoistnie przez organ nadzoru. Zdaniem Rady, wykładnia ta wykracza poza dopuszczalne granice. W dniu 21 czerwca 2011r. w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Krakowie zostało przeprowadzone postępowanie mediacyjne, nie odniosło ono jednak zamierzonego rezultatu, dlatego sprawa została przekazana do rozpoznania Sądowi na rozprawie. W dniu 9 lipca 2012r. zostało złożone do Sądu zgłoszenie udziału w sprawie Stowarzyszenia Przyjaciół R. i P. działającego na podstawie art. 33 §3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stowarzyszenie wyraziło zaniepokojenie działaniami Urzędu Wojewódzkiego prowadzącymi do odbierania gminom części ustawowo zagwarantowanej samorządności. Do wniosku został dołączony Statut Stowarzyszenia. W piśmie z dnia 18 lipca 2012r., odpowiadając na wezwanie Sądu, Stowarzyszenie wymieniło cele statutowe, których realizacja miałaby być zapewniona poprzez udział Stowarzyszenia w niniejszym postępowaniu przed sądem. Wymieniono następujące cele: -działalność opiekuńcza, oświatowa, edukacyjna i wychowawcza (§6 pkt 1 Statutu) -wspomaganie członków w działalności społecznej (§6 pkt 6) -ochrona praw, reprezentowanie interesów i działanie na rzecz poprawy sytuacji społecznej mieszkańców wsi, szczególnie dzieci (pkt 8) -upowszechnianie i ochrona wolności i praw człowieka oraz swobód obywatelskich, a także działań wspomagających rozwój demokracji (pkt 21). W piśmie stwierdzono, że udział w sprawie Stowarzyszenie pojmuje jako realizację tych celów, a zwłaszcza ostatniego z nich, albowiem nadmierna ingerencja organów nadzoru prawnego uchybia zasadom samorządności i łamie reguły demokracji, a ponadto jest szkodliwa dla sytuacji społecznej dzieci zamieszkujących gminę. Z tego powodu Stowarzyszenie wniosło o oddalenie skargi Wojewody. Wydając zaskarżone postanowienie Sąd pierwszej instancji wskazał, iż analizując cel działalności Stowarzyszenia Przyjaciół R. i P. należy uwzględnić treść Statutu Stowarzyszenia. W §6 Statutu wymieniono w 26 punktach cele Stowarzyszenia. Wymieniono tam między innymi przytoczone powyżej cele, które Stowarzyszenie wskazało jako uzasadniające, jego zdaniem, wniosek o dopuszczenie go do udziału w niniejszej sprawie w charakterze uczestnika. Z §7 Statutu wynika natomiast, że Stowarzyszenie realizuje swoje cele między innymi poprzez "przedkładanie organom administracji państwowej, samorządowej, państwowym i społecznym jednostkom organizacyjnym oraz organizacjom spółdzielczym i innym organizacjom powołanym do wykonania zadań na rzecz rolnictwa i mieszkańców wsi stanowiska Stowarzyszenia w postaci opinii, wniosków oraz postulatów dotyczących problemów społeczno-gospodarczych, socjalno-bytowych i kulturalnych wsi". W ocenie Sądu pierwszej instancji, w świetle przytoczonego art. 33 § 2 p.p.s.a., nie ma wystarczających podstaw do uznania, iż wnioskującemu o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym Stowarzyszeniu Przyjaciół R. i P. można przyznać przymiot uczestnika postępowania w niniejszej sprawie. Wynik niniejszego postępowania nie dotyczy interesu prawnego samego Stowarzyszenia, które nie jest podmiotem jakiegokolwiek stosunku prawnego związanego ze sprawą. O istnieniu interesu prawnego przesądza norma prawa materialnego, natomiast od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jego roszczenia i w konsekwencji uprawniał go do żądania stosownych czynności organu administracji. Interes prawny musi być osobisty, własny, indywidualny, znajdujący swoją podstawę w przepisach prawa materialnego oraz potwierdzenie w okolicznościach faktycznych. Odnosząc się do drugiej przesłanki wynikającej z art. 33 § 2 p.p.s.a., a mianowicie, że organizacja społeczna, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, może zgłosić swój udział w postępowaniu sądowym w sprawie innej osoby tylko wówczas, gdy sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zgodnie z przytoczonym powyżej § 6 i §7 Statutu, celem Stowarzyszenia jest upowszechnianie i ochrona wolności i praw człowieka oraz swobód obywatelskich, a także działań wspomagających rozwój demokracji. Ten właśnie cel wymieniło Stowarzyszenie wnosząc o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, wskazując go jako statutowy cel uzasadniający udział w niniejszym postępowaniu i akcentując, że wnosi o oddalenie skargi organu nadzoru, jego nadmierna ingerencja w samorządność uchybia bowiem zasadom demokracji, a ponadto jest szkodliwa dla sytuacji społecznej dzieci zamieszkujących gminę. Oceniając z tego punktu widzenia przesłanki warunkujące legitymację Stowarzyszenia Sąd pierwszej instancji uznał, iż nie zostały one spełnione. Z przedstawionego Statutu Stowarzyszenia nie wynika bowiem, aby udział w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym wynikał z jego celów statutowych. Cel statutowy oznacza, że sprawa, w której chce uczestniczyć organizacja społeczna dotyczy zasadniczych kierunków działalności danej organizacji zapisanych w statucie lub innym akcie regulującym wewnętrzny ustrój danej organizacji społecznej. Musi zatem istnieć merytoryczne powiązanie przedmiotu danego postępowania sądowoadministracyjnego z celami i zakresem działania organizacji społecznej. Zdaniem Sądu pierwszej instancji uwzględniając treść art. 33 § 2 p.p.s.a. należy przyjąć, że zakres statutowej działalności organizacji społecznej musi podlegać odpowiedniej konkretyzacji, umożliwiającej ocenę związku rozpoznawanej sprawy z tą działalnością. Określenie jako celu działania organizacji w tak ogólny sposób, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie ("upowszechnianie i ochrona wolności i praw człowieka oraz swobód obywatelskich, a także działań wspomagających rozwój demokracji"), nie może być potraktowane jako skonkretyzowanie zakresu statutowej działalności, a tym samym nie może zostać uznane za wystarczające dla wykazania posiadania zdolności sądowej przez organizację społeczną w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób w rozumieniu art. 25 §4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż określone w statucie organizacji społecznej cele tej organizacji muszą być w stopniu możliwie ścisłym określone, tak aby dawały możliwość ustalenia, że wiążą się ściśle z przedmiotem sprawy, do udziału w której organizacja zamierza przystąpić na prawach strony. Przyjęte w statucie Stowarzyszenia jako należące do celów jego działalności "upowszechnianie i ochrona wolności i praw człowieka oraz swobód obywatelskich, a także działań wspomagających rozwój demokracji" ma bardzo ogólny zakres, nie pozwalając uznać spełnienia przez wnioskodawcę wskazanych powyżej wymogów warunkujących jego udział w niniejszym postępowaniu. Także pozostałe cele statutowe, na które powołuje się Skarżący, tego wymogu nie spełniają. Udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym nie wymieniono także w Statucie jako formy realizacji przez Stowarzyszenie jego celów statutowych, sądy administracyjne nie należą bowiem do żadnej z kategorii organów wymienionych w §7 pkt 2 Statutu. Mając na uwadze powyższe i biorąc pod uwagę bardzo ogólnie i szeroko sformułowany zakres celów Stowarzyszenia Przyjaciół R. i P. przedmiot postępowania w niniejszej sprawie, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że brak jest dostatecznych przesłanek, by można było uznać, że udział Stowarzyszenia w tej sprawie dotyczy zakresu jego statutowej działalności. Nie zostało bowiem wykazane ścisłe powiązanie skonkretyzowanych celów statutowych organizacji z przedmiotem niniejszego postępowania. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosło Stowarzyszenie Przyjaciół R. i P. podnosząc, iż nie można zgodzić się z zasadniczą linią wnioskowania Sądu pierwszej instancji, prowadzącą do wniosku, jakoby statut Stowarzyszenia był na tyle ogólnikowy, aby nie było możliwe wzięcie udziału w sprawie. Nie na wątpliwości co do tego, że Urząd Wojewódzki narusza zakreślony ustawowo zakres samodzielności gmin, podlegający ochronie prawnej. Statut Stowarzyszenia upoważnia je np. do podejmowania działań w obronie swobód obywatelskich (strona 3 uzasadnienia postanowienia). Obywatele polscy, z mocy samego prawa, należą do wspólnot samorządowych trzech szczebli. Jeżeli uszczupla się prawa danej wspólnoty, to swobody obywatelskie tym samym doznają uszczerbku. Zaskarżone postanowienie jest więc w ocenie wnoszącego zażalenie niesłuszne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 33 § 2 p.p.s.a., udział w charakterze uczestnika może zgłosić osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4 tej ustawy, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności, nawet odnośnie organizacji społecznych, które nie posiadają osobowości prawnej. Wydanie postanowienia o dopuszczeniu bądź odmowie dopuszczenia danej organizacji społecznej do udziału w postępowaniu uzależnione jest zatem od tego, czy sprawa, w której organizacja społeczna chce uczestniczyć, dotyczy jej statutowej działalności. Rozpoznanie wniosku o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. wymaga ponadto wyjaśnienia, czy organizacja ta w postępowaniu realizuje tylko indywidualne interesy osób należących do niej, czy też te działania mają lub mogą mieć znaczenie dla interesu ogólnospołecznego. Ponadto z art. 33 § 2 ustawy p.p.s.a. nie wynika zasada obligatoryjnego udziału każdej organizacji społecznej, występującej w sprawach innych osób, a dotyczących działalności statutowej tej organizacji, lecz Sąd powinien badać dopuszczalność udziału wnioskującej organizacji w konkretnym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego złożony wniosek Stowarzyszenia Przyjaciół R. i P. o dopuszczenie do udziału w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w przedszkolach, nie zawiera argumentacji pozwalającej na przyjęcie, że sprawa ta dotyczy statutowej działalności Stowarzyszenia. Jak słusznie stwierdził Sąd pierwszej instancji, wskazane przez Stowarzyszenie zapisy statutu, będące podstawą wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym mają charakter na tyle ogólny, że nie sposób stwierdzić, że zakres działalności statutowej Stowarzyszenia uwzględnia charakter rozstrzyganej sprawy. Wskazane przez Stowarzyszenie w piśmie procesowym z dnia 18 lipca 2012 r. cele statutowe, uzasadniające występowanie w niniejszej sprawie, tj. działalność opiekuńcza, oświatowa, edukacyjna i wychowawcza, wspomaganie członków w działalności społecznej, obrona praw, reprezentowanie interesów i działanie na rzecz poprawy sytuacji społecznej mieszkańców wsi, szczególnie dzieci oraz upowszechnianie i ochrona wolności i praw człowieka oraz swobód obywatelskich, a także działań wspomagających rozwój demokracji, nie mogą więc uzasadniać dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w niniejszym postępowaniu ze względu na swój zbyt ogólny zakres. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dotyczącym kwestii udziału w charakterze uczestnika postępowania organizacji społecznych ugruntowany jest pogląd, że zakres działalności statutowej musi uwzględniać charakter rozstrzyganej sprawy sądowoadministracyjnej (np. postanowienia NSA z dnia 28 września 2009 r., II GZ 55/09 oraz z dnia 15 marca 2011 r. II OZ 157/11). Natomiast w takim ujęciu, jak przedstawia to Stowarzyszenie, tego rodzaju zapisy w statucie legitymowałby je do występowania w charakterze uczestnika we wszystkich sprawach sądowoadministracyjnych, niezależnie od ich przedmiotu, co w oczywisty sposób nie odpowiada celowi regulacji zawartej w art. 33 § 2 p.p.s.a. Statutowa działalność Stowarzyszenia musi mieć swój zdefiniowany przedmiot, nie polegający jedynie na reprezentowaniu interesów prawnych innych osób. Co istotne, z przedstawionego statutu Stowarzyszenia nie wynika także, aby udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym wynikał z jego celów statutowych. Należy podnieść, że cel taki stanowi obligatoryjną przesłankę dopuszczenia każdej organizacji społecznej do toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego. Celem tym nie może natomiast być wskazana w §6 pkt 8 Statutu "obrona praw, reprezentowanie interesów i działanie na rzecz poprawy sytuacji społeczno – zawodowej mieszkańców wsi i ich rodzin, szczególnie dzieci, młodzieży i osób starszych". Działanie Stowarzyszenia jest więc ograniczone i nie przewiduje występowania przed sądami administracyjnymi. Podsumowując, stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym postanowieniu słusznie przyjął, że nie zostały spełnione ustawowe przesłanki uzasadniające dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze uczestnika. Mając na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.