I OZ 582/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska po rozpoznaniu w dniu 11 sierpnia 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Ministra Infrastruktury na zarządzenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2202/10 pozostawiające bez rozpoznania odpowiedź na skargę Ministra Infrastruktury w sprawie ze skargi Republiki Serbii – Ambasady Republiki Serbii w Warszawie na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia (...) sierpnia 2010 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania postanawia: uchylić zaskarżone zarządzenie Zarządzeniem z dnia 11 lutego 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2202/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pozostawil bez rozpoznania odpowiedź na skargę Ministra Infrastruktury w sprawie ze skargi Republiki Serbii – Ambasady Republiki Serbii w Warszawie na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia (...) sierpnia 2010 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu zarządzenia Sąd pierwszej instancji poniósł, iż pismem z dnia 28 września 2010 r. Republika Serbii Ambasada Republiki Serbii w Warszawie wniosła skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia (...) sierpnia 2010 r. nr (...) utrzymującą w mocy własną decyzję z dnia (...) stycznia 2010 r. nr (...)odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie odmowy przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy (...). Zarządzeniem z dnia 12 listopada 2010 r. wezwano Ministra Infrastruktury do uzupełnienia braków formalnych odpowiedzi na skargę poprzez podpisanie tego pisma i jego odpisów przez Ministra Infrastruktury, w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia odpowiedzi na skargę bez rozpoznania. Wezwanie powyższe, wraz ze stosownym pouczeniem o konsekwencjach jego niewykonania, zostało skutecznie doręczone organowi w dniu 22 listopada 2010 r. Siedmiodniowy termin do dokonania powyższej czynności bezskutecznie upłynął w dniu 29 listopada 2010 r. Zdaniem Sądu pierwszej instancji sporządzona w niniejszej sprawie odpowiedź na skargę nie spełniała wymagań formalnych, gdyż została podpisana przez osobę, która nie była legitymowana do podjęcia czynności procesowej w imieniu Ministra Infrastruktury. W konsekwencji konieczne stało się, skoro każde pismo powinno zawierać podpis strony albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika, wezwanie strony do uzupełnienia braków formalnych skargi, a następnie – z uwagi na bezskuteczny upływ terminu do wykonania wymaganej czynności – zarządzenie pozostawienia pisma bez rozpoznania. Przedstawiając powyższe stanowisko Sąd pierwszej instancji dodał, że art. 35 § 2 zd. drugie p.p.s.a. znajdzie zastosowanie do państwowych jednostek organizacyjnych, a więc tych podmiotów, które działają w imieniu państwa w zakresie zadań społecznych i gospodarczych (dominium), a więc pozbawionych cech działania władczego (imperium). Zatem państwową jednostką organizacyjną będą przykładowo lasy państwowe, Narodowy Fundusz Zdrowia, czy też Kancelaria Sejmu i Kancelaria Senatu, ale nie Sejm i Senat (zob. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 26 kwietnia 2006 r., II CZ 23/06, niepubl.). Na gruncie obowiązującego prawa jakikolwiek przepis nie nadaje organom władzy publicznej, podejmującym czynności w zakresie władczym (imperium), statusu państwowej jednostki organizacyjnej (zob. przykładowo art. 5 ust. 1 pkt 1 i 2 ustaw z dnia 8 lipca 2005 r. o Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa, art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli) i nie ma jakichkolwiek podstaw, aby – przy milczeniu ustawodawcy w tym zakresie – obejmować zakresem tego pojęcia także te organy na gruncie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nawet jednak bezpodstawne przyjęcie, iż naczelny organ administracji rządowej jest państwową jednostką organizacyjną w rozumieniu art. 35 § 2 zd. 2 p.p.s.a., nie oznaczałoby, iż zostały spełnione wszystkie wymagane ustawą warunki. Nadal bowiem nie zostałby spełniony warunek pozostawania osoby, której ewentualnie udzielono pełnomocnictwa, w stosunku pracy ze stroną – Ministrem Infrastruktury. Zatem do czasu ewentualnej zmiany ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w szczególności poprzez nadanie nowego brzmienia art. 35 § 2 p.p.s.a. i dodanie możliwości udzielenia pełnomocnictwa pracownikowi urzędu wyznaczonego do obsługi organu, pełnomocnikiem organu może być jedynie adwokat lub radca prawny. Pogląd przeciwny byłby contra legem fundamentale, co ostatecznie prowadziłoby do naruszenia art. 7 i art. 178 ust. 1 Konstytucji. Ponadto Sąd pierwszej instancji wskazał, iż do odpowiedzi na skargę nie dołączono w ogóle dokumentu pełnomocnictwa, z którego miałoby wynikać umocowanie do reprezentowania strony w postępowaniu sądowym, co uchybia art. 46 § 3 p.p.s.a. Stwierdzenie tego braku nie prowadziło jednak do wezwania osoby, który podpisała odpowiedź na skargę do wykazania faktu udzielenia pełnomocnictwa, gdyż przedłożenie pełnomocnictwa nie prowadziłoby, w tym wypadku, do uzupełnienia braków formalnych pisma. W niniejszej sprawie, przed wydaniem zarządzenia o pozostawieniu odpowiedzi na skargę bez rozpoznania, należało także rozważyć czy art. 35 § 2 p.p.s.a. nie narusza Konstytucji, a w szczególności art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji przez to, że pomija możliwość ustanowienia pełnomocnikiem organu pracownika urzędu wyznaczonego do obsługi organu. Argumentacja zawarta w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 listopada 2004 r. (P 19/03), który dotyczył art. 87 § 1 k.p.c. wskazuje, iż także 35 p.p.s.a. nie uchybia Konstytucji. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał Konstytucji wyjaśnił, iż "(...) Zakreślenie kręgu podmiotów, którym może być udzielone pełnomocnictwo procesowe w poszczególnych procedurach, związane jest ściśle z odrębnością i swoistością każdego rodzaju spraw: administracyjnych, cywilnych i karnych. Stąd różne cele poszczególnych postępowań, zasady, jakimi się one rządzą, rozmaity krąg podmiotów uprawnionych do ustanowienia pełnomocnika i ich status w procesie (...)". Stąd należy przyjąć, iż ustalenie kręgu podmiotów uprawnionych do udzielenia pełnomocnictwa oraz osób, którym pełnomocnictwo może być udzielone następuje w oparciu o przepisy poszczególnych procedur. Przyjęcie na gruncie danego postępowania odmiennych zasad reprezentowania strony postępowania lub poszczególnych stron tego samego postępowania, nie prowadzi per se do naruszenia Konstytucji. Na gruncie obowiązujących przepisów niewątpliwie najkorzystniej została ukształtowana pozycja osoby fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą. Pełnomocnikiem tej strony może być zarówno zawodowy pełnomocnik, najbliżsi krewni, jak też pracownik strony. Nie oznacza to jednak, iż pozostałe strony, nie legitymujące się tym statusem, które mogą udzielić pełnomocnictwa węższemu kręgowi osób, są w ten sposób dyskryminowane. Istniejące różnice w zakresie zastępstwa procesowego są bowiem usprawiedliwione odmiennymi cechami poszczególnych podmiotów – stron postępowania sądowego. Na powyższe zarządzenie Minister Infrastruktury wniósł zażalenie. Zaskarżonemu zarządzeniu zarzucił naruszenie art. 49 § 2 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie w stosunku do pisma stanowiącego odpowiedź na skargę oraz art. 49 § 2 w zw. z art. 49 § 1 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy przedmiotowe pismo nie zawierało braków formalnych. W uzasadnieniu podniesionych zarzutów organ wskazał, że odpowiedź na skargę nie należy do kręgu pism, wobec których ustawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewiduje szczególne wymagania, tak jak w stosunku np. do skargi, a więc pism kwalifikowanych. Odpowiedź na skargę stanowi jedynie odzwierciedlenie stanowiska organu w sprawie i jest wprawdzie pismem procesowym, które jednak nie może uzupełniać zaskarżonego aktu, ani też nie jest pismem podlegającym zaskarżeniu. W tej sytuacji, zdaniem organu, wadliwie zastosowano rygor przewidziany w art. 49 § 1 P.p.s.a. Stroną postępowania sądowoadministracyjnego jest Minister Infrastruktury, który jest zarazem kierownikiem urzędu, tj. Ministerstwa Infrastruktury. Zgodnie z przepisem § 1 statutu Ministerstwa Infrastruktury, wprowadzonego na podstawie zarządzenia Nr 136 Prezesa Rady Ministrów z dnia 29 listopada 2007 r. w sprawie nadania statutu Ministerstwu Infrastruktury (M.P. Nr 90, poz. 980), Ministerstwo Infrastruktury zapewnia obsługę Ministra Infrastruktury właściwego, na podstawie rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 listopada 2007 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Infrastruktury (Dz.U. Nr 216, poz. 1594), do spraw: budownictwo, gospodarka przestrzenna i mieszkaniowa, gospodarka morska, łączność oraz transport. Dodatkowo, zgodnie z Regulaminem Organizacyjnym Ministerstwa Infrastruktury, który określa zakres zadań i tryb pracy komórek organizacyjnych Ministerstwa Infrastruktury, Departament Orzecznictwa m.in. zastępuje Ministra w postępowaniu sądowoadministracyjnym i przed sądami powszechnymi. Zatem Dyrektor Departamentu Orzecznictwa jako pracownik Ministerstwa Infrastruktury, który wykonuje zadania urzędu obsługującego organ, może reprezentować Ministra Infrastruktury w postępowaniu przed sądami administracyjnymi w sprawie ze skargi na rozstrzygnięcia tego organu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 49 § 1 P.p.s.a., jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu w postępowaniu sądowoadministracyjnym wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. Pismem w postępowaniu sądowym są - stosownie do art. 45 P.p.s.a. - wnioski i oświadczenia stron. Każde pismo strony, jak wynika z art. 46 § 1 P.p.s.a., powinno zawierać: 1) oznaczenie sądu, do którego jest skierowane, imię i nazwisko lub nazwę stron, ich przedstawicieli ustawowych i pełnomocników; 2) oznaczenie rodzaju pisma; 3) osnowę wniosku lub oświadczenia; 4) podpis strony albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika; 5) wymienienie załączników. W przedmiotowej sprawie pismem, które zostało pozostawione bez rozpoznania, jest odpowiedź Ministra Infrastruktury na skargę Republiki Serbii – Ambasady Republiki Serbii w Warszawie wniesioną na decyzję tego organu z dnia (...) sierpnia 2010 r. Pismo to zostało podpisane przez Zastępcę Dyrektora Departamentu Orzecznictwa Ministerstwa Infrastruktury z upoważnienia udzielonego przez Ministra Infrastruktury na podstawie art. 268a K.p.a. Zgodnie z tym artykułem, organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważnić pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Powyższy przepis jest związany z dekoncentracją zadań, tzw. dekoncentracją wewnętrzną. Oznacza to, że organ może upoważniać pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu, a upoważnienie wywiera ten skutek, iż zmienia się osoba wykonująca kompetencję organu w prawnych formach, z tym że upoważniony pracownik nie staje się przez to organem administracyjnym – nosicielem kompetencji, lecz pełni - w granicach określonych w upoważnieniu - jedynie funkcję tego organu. Ponieważ działania podmiotu upoważnionego zaliczane są na rachunek organu upoważniającego, traktowane są jako rozstrzygnięcia samego organu upoważniającego. Zaznaczyć należy, że każdy organ administracji publicznej ma określoną w przepisach prawa formę organizacyjną. Przepisy prawa ustrojowego, oparte na koncepcji organizacyjno – przedmiotowej, wprowadzają jako regułę dekoncentrację wewnętrzną. Takie rozwiązanie między innymi przyjmuje się w ustawie z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz.U. tekst jedn. z 2003 r. Nr 24, poz. 199). Przepis art. 37 powołanej ustawy stanowi, że "Minister wykonuje swoje zadania przy pomocy sekretarza i podsekretarzy stanu oraz gabinetu politycznego ministra", natomiast do obsługi ministra tworzone są ministerstwa (art. 33 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 39 ust. 1 ustawy o Radzie Ministrów). Minister ustala w drodze zarządzenia regulamin organizacyjny ministerstwa, określający zakres zadań i tryb pracy komórek organizacyjnych ministerstwa oraz jednostek organizacyjnych podległych i nadzorowanych przez ministra (art. 39 ust. 6 ustawy o Radzie Ministrów). Prezes Rady Ministrów, działając na podstawie art. 39 ust. 5 ustawy o Radzie Ministrów zarządzeniem z dnia 29 listopada 2007 r. w sprawie nadania statutu Ministerstwu Infrastruktury (M.P. Nr 90, poz. 980), nadał temu Ministerstwu statut. Z przepisu § 2 pkt 11 tego statutu wynika, że Departament Orzecznictwa wchodzi w skład Ministerstwa. Natomiast stosownie do przepisu § 3 ust. 3 Regulaminu Organizacyjnego Ministerstwa Infrastruktury - stanowiącego załącznik do zarządzenia nr 35 Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2009 r. (Dziennik Urzędowy Ministra Infrastruktury Nr 15, poz. 53) w sprawie ustalenia regulaminu organizacyjnego Ministerstwa Infrastruktury, wynika, że Minister Infrastruktury może w określonych sprawach upoważnić dyrektorów komórek organizacyjnych i innych pracowników Ministerstwa do podejmowania czynności w jego imieniu, w tym do podpisywania decyzji administracyjnych, a także powierzyć nadzór nad realizacją określonych zadań. W przepisie § 22 powołanego regulaminu postanowiono również, że Departament Orzecznictwa zastępuje Ministra w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W okolicznościach niniejszej sprawy Minister Infrastruktury, działając w zgodzie z przepisami powołanego regulaminu, upoważnieniem z dnia 4 kwietnia 2008 r., umocował R. R> – Zastępcę Dyrektora Departamentu Orzecznictwa w Ministerstwie Infrastruktury do podpisywania w imieniu organu m. in. odpowiedzi na skargę i pism procesowych kierowanych do sądów administracyjnych. Mając zatem na względzie, że ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przyznaje zdolność prawną organowi, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi (art. 32 P.p.s.a.) oraz fakt, iż wykonywanie administracji publicznej przypisane jest organom w ujęciu organizacyjno-przedmiotowym, należy stwierdzić, że organ, którego dotyczy skarga, może działać osobiście (tzn. przez osobę będącą piastunem organu) albo przez osoby uprawnione do działania w jego imieniu (art. 28 § 1 P.p.s.a.). Może też ustanowić pełnomocnika (art. 34 i 35 § 2 P.p.s.a.). Uwzględniając więc taki stan rzeczy w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że odpowiedź na skargę nie zawierała żadnych braków formalnych i można było nadać jej dalszy bieg procesowy. Zatem zarządzenie Przewodniczącego wzywające do podpisania tej odpowiedzi było nieuzasadnione, co oznacza, że pozostawienie tego pisma bez rozpoznania wobec rzekomego nieuzupełnienia jego braków nie miało odpowiedniej podstawy prawnoprocesowej. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 i 198 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji