I OZ 597/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M.MM. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 124/21 o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Starosty Pruszkowskiego na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 12 listopada 2020 r., nr DP-III.025.1.3.2020.MD/20 w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia w części oraz stwierdzenia wydania orzeczenia z naruszeniem prawa w części postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 30 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 124/21 po rozpoznaniu wniosku Starosty Pruszkowskiego o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Starosty na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 12 listopada 2020 r., nr DP-III.025.1.3.2020.MD/20 w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia w części oraz stwierdzenia wydania orzeczenia z naruszeniem prawa w części wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu Sąd I Instancji podniósł, iż Starosta Pruszkowski (dalej "skarżący") pismem z 16 grudnia 2020 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 12 listopada 2020 r. nr DP-III.025.1.3.2020.MD/20 utrzymującą w mocy decyzję Ministra Rozwoju z 23 grudnia 2019 r. nr DP-III.025.1.24.2018.JW DP-III-025-33-16-JW/19, mocą której organ stwierdził nieważność orzeczenia nr 69 Ministra Przemysłu i Handlu z 11 lutego 1949 r. o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstwa pn. Zakłady [...] S.A. [...] – [...] w zakresie przejętej wraz z przedsiębiorstwem nieruchomości oznaczonej jako " [...] Nr [...] ", księga hipoteczna [...], stanowiącej własność H.M. oraz F.M., z wyłączeniem części objętej nacjonalizacją nieruchomości, położonej w [...], odpowiadającej aktualnie części działki nr [...] o pow. [...] m², wchodzącej w skład drogi powiatowej (pkt 1) oraz stwierdził, że orzeczenie w zakresie objętej nacjonalizacją nieruchomości, odpowiadającej aktualnie części działki nr [...] wchodzącej w skład drogi powiatowej, wydane zostało z naruszeniem prawa. Skarżący wystąpił jednocześnie z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji podnosząc, że decyzja ta może stanowić podstawę do dokonania wpisów w księgach wieczystych i ujawnienia własności M.M. Jednocześnie decyzja ta może stanowić podstawę do wszczęcia postępowań w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o oddaniu nieruchomości w prawo użytkowania wieczystego. W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że stosownie do treści art. 61 § 3 P.p.s.a., że konieczną przesłanką wstrzymania wykonania aktu jest wykazanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Obowiązek wykazania tych okoliczności spoczywa na stronie skarżącej. W ocenie Sądu wnioskodawca wykazał zaistnienie przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a. przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji. Co prawda decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji zalicza się do aktów o charakterze deklaratoryjnym, jednak nie można pominąć następstw prawnych powstałych w wyniku wydania takiego aktu. W przypadku stwierdzenia nieważności orzeczenia o przejęciu przedsiębiorstwa (w tym nieruchomości wchodzącej w skład tego przedsiębiorstwa) na rzecz Państwa, przywrócone bowiem zostają prawa byłych właścicieli (ich następców prawnych), którzy mogą podjąć działania zmierzające do realizacji przysługującego im prawa własności do nieruchomości. W konsekwencji powyższego uprawnienia będą oni mogli podjąć działania przed sądem wieczystoksięgowym, co w dalszej konsekwencji może skutkować obrotem cywilnoprawnym nieruchomością i skutkami wynikającymi z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. To zaś oznacza, że istnieje realna możliwość spowodowania nieodwracalnych skutków prawnych oraz wyrządzenia znacznej szkody. Sąd I instancji powołując treść postanowienia NSA z 25 stycznia 2017 r., sygn. akt I OZ 45/17 podniósł również, że organ administracji działający w granicach swojej właściwości i kompetencji ni będzie miał żadnych możliwości prawnych zniweczenia skutków cywilnoprawnych, które mogłyby ewentualnie powstać w wyniku np. zawartej umowy sprzedaży. Tym samym potencjalność zmiany stosunków własnościowych nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją lub możliwość dokonania zmian w dotyczącej jej księdze wieczystej – stwarzają niebezpieczeństwo spowodowania przez tę decyzję trudnych do odwrócenia skutków. Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie złożyła M.M. (dalej "skarżąca") reprezentowana przez pełnomocnika. Zaskarżając je w całości zarzuciła naruszenie art. 61 § 3 P.p.s.a. poprzez wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy Starosta Pruszkowski nie wykazał okoliczności uprawdopodobniających obawę przed niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w związku z jej wykonaniem, gdyż: 1. zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zagrożenie skutkami wykonania zaskarżonej decyzji muszą bezpośrednio dotyczyć wnioskodawcy, a nie osoby trzeciej; tymczasem stwierdzono nieważność orzeczenia nacjonalizującego w zakresie gruntów, które albo są wyłączoną własnością osób trzecich (np. nieruchomość gruntowa [...] oraz [...], które stanowią wyłączną własność "[...]" Sp. z o.o.), bądź w której Skarb Państwa Starosta Pruszkowski oddał nieruchomość w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej na mocy decyzji uwłaszczeniowej (np. nieruchomość gruntowa [...], w której użytkownikiem wieczystym jest "[...]" Sp. z o.o. z/s w [...]), bądź w której nieruchomość oddano w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej na mocy decyzji uwłaszczeniowej, niemniej właścicielem nie jest Skarb Państwa Starosta Pruszkowski, lecz inne statio fisci (np. nieruchomość gruntowa [...], w której użytkownikiem wieczystym jest "[...]" Sp. z o.o., zaś właścicielem jest wyłącznie Skarb Państwa), 2. na mocy decyzji stwierdzono częściowo nieważność orzeczenia nacjonalizującego, tj. dla gruntów, dla których Sąd Rejonowy w Pruszkowie prowadzi księgi wieczyste KW nr [...], [...], [...], [...]); niemniej powyższe grunty zostały przekazane osobom trzecim na mocy decyzji uwłaszczeniowych bądź innych czynności cywilnoprawnych, a zatem wykonanie decyzji nie może stanowić podstawy do zmiany właściciela w ich dziale ll-gim, jak i nie może powodować dla samego Starosty Pruszkowskiego obawy przed spowodowaniem trudnych do odwrócenia skutków cywilnoprawnych bądź znacznej dla niego szkody, 3. na mocy decyzji stwierdzono wobec orzeczenia nacjonalizującego wydanie jej z naruszeniem prawa, tj. z uwagi na wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych; tym samym Starosta Pruszkowski nie może domagać się wstrzymania wykonalności decyzji w tymże zakresie, gdyż tego rodzaju rozstrzygnięcie nie może spowodować w jego majątku żadnej szkody (gdyż w ewentualnym postępowaniu odszkodowawczym po stronie biernej wystąpi Skarb Państwa - Minister Rozwoju, Pracy i Technologii), jak i nie można zidentyfikować jakichkolwiek trudnych do odwrócenia skutków związanych z wykonaniem zaskarżonej decyzji (gdyż tego rodzaju rozstrzygnięcie nie może stanowić podstawy restytucji mienia w naturze), 4. Starosta Pruszkowski nie podjął nawet próby uprawdopodobnienia, że uczestniczka postępowania podjęła albo zamierza podjąć jakiekolwiek działania prawne mające na celu wykreślenie z ksiąg wieczystych podmiotów obecnie tam wpisanych (wskazując np. na wzmianki w tych księgach wieczystych), ograniczając się do gołosłownych rozważań o takiej możliwości, podczas gdy tylko realne i faktyczne tego typu działania mogłyby ewentualnie stanowić podstawę wstrzymana wykonalności decyzji. W oparciu o powyższe zarzuty, skarżąca na podstawie art. 195 § 2 P.p.s.a. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia ewentualnie, w przypadku braku zastosowania instytucji autokontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylenie postanowienia na zasadzie art. 197 § 2 w zw. z art. 185 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 61 § 3 P.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z konstrukcji art. 61 § 3 P.p.s.a. wynika, że na stronie skarżącej spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w powołanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Jest to wyjątek od zasady, w myśl której wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. W przepisie tym chodzi bowiem o szczególne i wyjątkowe zagrożenie odpowiadające specjalnemu rodzajowi ochrony tymczasowej strony postępowania. Podkreślenia również wymaga, że wniosek powinien zawierać spójną argumentację, popartą faktami oraz ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. W przedmiotowej sprawie Starosta Pruszkowski, domagając się wstrzymania wykonania decyzji Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 12 listopada 2020 r., nr DP-III.025.1.3.2020.MD/20, którą utrzymano w mocy decyzję Ministra Rozwoju z 23 grudnia 2019 r., nr DP-III.025.1.24.2018.JW DP-III-025-33-16-JW/19, mocą której organ stwierdził nieważność orzeczenia nr 69 Ministra Przemysłu i Handlu z 11 lutego 1949 r. o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstwa pn. Zakłady [...] S.A. [...] – [...] w zakresie przejętej wraz z przedsiębiorstwem nieruchomości oznaczonej jako " [...] ", księga hipoteczna [...], stanowiącej własność H.M. oraz F.M., z wyłączeniem części objętej nacjonalizacją nieruchomości, położonej w [...], odpowiadającej aktualnie części działki nr [...] o pow. [...] m², wchodzącej w skład drogi powiatowej (pkt 1) oraz stwierdził, że orzeczenie w zakresie objętej nacjonalizacją nieruchomości, odpowiadającej aktualnie części działki nr [...] wchodzącej w skład drogi powiatowej, wydane zostało z naruszeniem prawa, wniosek swój uzasadnił tym, iż jego zdaniem zachodzi niebezpieczeństwo powstania nieodwracalnych skutków w postaci dokonania wpisów w księgach wieczystych i ujawnienia własności skarżącej, a także może stanowić podstawę do wszczęcia postępowań w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o oddaniu nieruchomości w prawo użytkowania wieczystego. Mając powyższe na uwadze należy podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że Starosta Pruszkowski wykazał, że zaskarżona decyzja w razie jej wykonania spowodowałaby skutki, o jakich mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, że z załączonej do zażalenia KW nr [...] wynika, że Starosta Pruszkowski działający w imieniu Skarbu Państwa jest wpisany w dziale II jako właściciel przedmiotowej nieruchomości. Zważywszy na to, nie można zgodzić się ze skarżącą, iż w związku z wykonaniem decyzji nie mogą wystąpić dla Starosty Pruszkowskiego nieodwracalne skutki prawne jak i niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sama możliwość zbycia nieruchomości jest wystarczająca dla uznania spełnienia wskazanej w art. 61 § 3 P.p.s.a. przesłanki niebezpieczeństwa spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Realna staje się bowiem możliwość dokonania zmian w księdze wieczystej nieruchomości prowadzących do ujawnienia prawa własności uczestnika postępowania, a w dalszej kolejności do zbycia tej nieruchomości. Prowadzić będzie to niewątpliwie do skutków, które mogą okazać się nie tylko trudne, ale wręcz niemożliwe do odwrócenia. Nawet hipotetyczna możliwość, przeniesienia własności nieruchomości stanowi okoliczność wystarczającą, aby uznać, że w sprawie zachodzi przesłanka wstrzymania wykonania decyzji. Bez znaczenia jest przy tym, że Starosta Pruszkowski nie wykazał, że skarżąca rzeczywiście zamierza zbyć przedmiotową nieruchomość. W ocenie Sądu odwoławczego już nawet hipotetyczna możliwość, że przeniesienie własności nieruchomości stanowi okoliczność wystarczającą, aby uznać, że w sprawie zachodzi przesłanka wstrzymania wykonania decyzji. Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji