I OZ 45/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia S. W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1422/16 o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Miasta Poznań na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z dnia 27 października 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1422/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu wniosku Miasta Poznań, wstrzymał wykonanie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji ww. decyzją utrzymał w mocy własną decyzję z [...] marca 2016 r. stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody Wielkopolskiego z [...] maja 2000 r. przekazującej nieodpłatnie na własność Miasta Poznania nieruchomość Skarbu Państwa położoną w Poznaniu przy ul. [...], oznaczonej jako dz. nr [...]. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Miasto Poznań. Skarżący wystąpił jednocześnie z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji wskazując, że na skutek stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, przywrócone zostają prawa byłych właścicieli, którzy mogą podjąć działania zmierzające do realizacji przysługujących im praw. Decyzja taka może stanowić podstawę wpisu w księdze wieczystej, co z kolei oznacza, że zbycie nieruchomości przez osobę aktualnie ujawnioną w tej księdze może doprowadzić do sytuacji, której skutki będą trudne do odwrócenia. Nabywca nieruchomości działający w dobrej wierze będzie bowiem chroniony rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wstrzymując wykonanie zaskarżonej decyzji wskazał, że skarżący w sposób wystarczający uprawdopodobnił istnienie przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.". W ocenie Sądu podniesione przez stronę skarżącą okoliczności są zasadne. Decyzja stwierdzająca nieważność komunalizacji może bowiem spowodować istotną zmianę stosunków w sferze prawa własności przedmiotowej nieruchomości. W przypadku stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, przywrócone zostają prawa byłych właścicieli, którzy mogą podjąć działania zmierzające do realizacji przysługującego im prawa własności. Oznacza to realną możliwość zbycia nieruchomości, co może doprowadzić do sytuacji, w której skutki będą trudne do odwrócenia, zaś organ administracyjny działający w granicach swojej właściwości i kompetencji nie będzie miał żadnych możliwości prawnych zniweczenia skutków cywilnoprawnych, które mogą powstać w wyniku zawartej umowy sprzedaży. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł S. W., zarzucając naruszenie: - art. 61 § 3 P.p.s.a. poprzez wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sytuacji gdy skarżący nie uprawdopodobnił, że wykonanie decyzji skutkuje niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków; - art. 10 P.p.s.a. poprzez pozbawienie uczestnika postępowania prawa do zajęcia stanowiska w przedmiocie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, czym naruszono prawo strony wynikające z zasady jawności postępowania. W oparciu o powyższe zarzuty S. W. wniósł o: 1) zmianę zaskarżonego postanowienia i odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji; ewentualnie 2) uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; a ponadto o: 3) zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W odpowiedzi na zażalenie Miasto Poznań wniosło o jego oddalenie, podzielając argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 61 § 3 P.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z konstrukcji art. 61 § 3 P.p.s.a. wynika, że na stronie skarżącej spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w powołanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Jest to wyjątek od zasady, w myśl której wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. W przepisie tym chodzi bowiem o szczególne i wyjątkowe zagrożenie odpowiadające specjalnemu rodzajowi ochrony tymczasowej strony postępowania. Podkreślenia również wymaga, że wniosek powinien zawierać spójną argumentację, popartą faktami oraz ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Mając powyższe na uwadze należy podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że Miasto Poznań wykazało, że zaskarżona decyzja w razie jej wykonania spowodowałaby skutki, o jakich mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sama możliwość zbycia nieruchomości jest wystarczająca dla uznania spełnienia wskazanej w art. 61 § 3 P.p.s.a. przesłanki niebezpieczeństwa spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Realna staje się bowiem możliwość dokonania zmian w księdze wieczystej nieruchomości prowadzących do ujawnienia prawa własności uczestnika postępowania, a w dalszej kolejności do zbycia tej nieruchomości. Prowadzić będzie to niewątpliwie do skutków, które mogą okazać się nie tylko trudne, ale wręcz niemożliwe do odwrócenia. Nawet hipotetyczna możliwość, przeniesienia własności nieruchomości stanowi okoliczność wystarczającą, aby uznać, że w sprawie zachodzi przesłanka wstrzymania wykonania decyzji. Odnosząc się do argumentów powołanych w zażaleniu wskazać należy, że istotnie postanowieniem z dnia 3 czerwca 2015 r., sygn. akt I OZ 566/15 uwzględniono zażalenie S. W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 276/15 i odmówiono, po rozpoznaniu wniosku Miasta Poznań, wstrzymania wykonania decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...]. Naczelny Sąd Administracyjny w ww. orzeczeniu wyraził pogląd, że stwierdzenie nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego oznacza, iż orzeczenie to – w odniesieniu do nieruchomości należącej do poprzedników prawnych uczestnika postępowania – straciło swój byt prawny, a w związku z tym odżyły wszelkie prawa poprzednich właścicieli nieruchomości i ich ewentualnych następców prawnych, jednakże sytuacja taka nie oznacza, że istnieje niebezpieczeństwo zbycia przedmiotowej nieruchomości. Sąd, uwzględniając specyfikę postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej stwierdził również, że Miasto Poznań wskazane jest w księdze wieczystej jako właściciel nieruchomości, a ewentualna zmiana tego stanu wymagać będzie długotrwałej procedury. Podkreślić jednakże należy, że wykonanie ostatecznej decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji komunalizacyjnej, w odróżnieniu od stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, wiąże się z możliwością powołania się na to, iż decyzja komunalizacyjna została ostatecznie wyeliminowana z obrotu ze skutkiem od daty jej wydania, co może już stanowić podstawę do kolejnych postępowań, w tym do dokonania wpisu w księdze wieczystej. W razie uwzględnienia skargi może okazać się, że decyzja komunalizacyjna pozostaje w mocy, a w międzyczasie nastąpiła zmiana stanu prawnego nieruchomości (np. nieruchomość została sprzedana innej osobie), a wobec tego może powstać kwestia powrotu do stanu, który istniał przed stwierdzeniem nieważności decyzji komunalizacyjnej. Wyrządzenie szkody lub trudnych do odwrócenia skutków może dotknąć przede wszystkim właściciela, ale też inne podmioty (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2011 r., sygn. akt I OZ 992/11 oraz z dnia 1 lutego 2012 r., sygn. akt I OZ 50/12; dostępne w bazie orzeczeń sądów administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 10 P.p.s.a. Sąd dokonuje oceny wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w oparciu o złożony wniosek i zawarte w nim argumenty poparte ewentualnie dołączoną dokumentacją. Tym samym brak ustosunkowania się przez S. W. do treści wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, nie pozbawiło uczestnika postępowania obrony jego praw. Uczestnikowi postępowania zostało doręczone zapadłe w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie. Wyrazem tego jest możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, z której skorzystał. Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.