I OZ 744/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na zarządzenie Zastępcy Przewodniczącego Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1702/17 o wezwaniu do uiszczenia wpisu od zażalenia w sprawie ze skarg [...] Sp. z o.o. i M.M., Miasta Stołecznego Warszawy oraz D.R.T., B.T. i Y.E. na decyzję Komisji do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa z dnia 4 sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego postanawia: oddalić zażalenie. Zarządzeniem Zastępcy Przewodniczącego Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1702/17 wezwano Komisję do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich (dalej jako "Komisja") do uiszczenia wpisu sądowego od zażalenia na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2018 r., w kwocie 100 zł - stosownie do § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193). Zażalenie na powyższe zarządzenie złożyła Komisja, wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu zarządzeniu zarzuciła naruszenie art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2017 r., poz. 718 ze zm., dalej: ustawa z dnia 9 marca 2017 r.) w zw. z art. 239 § 1 pkt 2 P.p.s.a. W uzasadnieniu Komisja podniosła, że z uwagi na treść powołanych wyżej przepisów stwierdzić należy, że Komisja, z uwagi na przysługujące jej uprawnienia prokuratora, z woli ustawodawcy, jest zwolniona z obowiązku ponoszenia kosztów sądowych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do przepisu art. 220 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej jako "P.p.s.a."), sąd nie podejmie żadnej czynności na skutek pisma, od którego nie zostanie uiszczona należna opłata. W myśl zaś przepisu art. 230 § 1 i 2 P.p.s.a. pismem podlegającym opłacie jest zażalenie. Wbrew twierdzeniu skarżącej Komisji, zarządzenie Zastępcy Przewodniczącego Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2018 r. wzywające do uiszczenia wpisu sądowego od wniesionego zażalenia jest prawidłowe. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 199 P.p.s.a. strony ponoszą koszty postępowania związane ze swoim udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W przepisie tym została wyrażona ogólna zasada, zgodnie z która obowiązkiem jest ponoszenie przez strony kosztów postępowania, w tym kosztów sądowych. Wszystkie odstępstwa od tej zasady, wynikające z regulacji szczególnych muszą być traktowane jako wyjątki podlegające wykładni ścisłej, a niekiedy wręcz zawężającej (por. M. Jagielska, J. Jagielski, P. Gołaszewski w: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.): Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2017, s. 756), przy czym niewątpliwie w wykładni przepisów zawierających wyjątki od zasady ogólnej ponoszenia kosztów postępowania należy mieć na uwadze konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszyscy są wobec prawa równi i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). Jak podkreśla się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, "opłaty sądowe stanowią rodzaj daniny publicznej, a zwolnienie od ich ponoszenia stanowi odstępstwo od konstytucyjnego obowiązku ich powszechnego i równego ponoszenia, wynikającego z art. 84 Konstytucji RP. Dlatego też mogą być stosowane w sytuacjach wyjątkowych, gdy istnieją uzasadnione powody do przerzucenia ciężaru dotyczącego danej osoby na współobywateli" (por. postanowienie NSA z dnia 20 października 2011 r., II FZ 533/11; postanowienie NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., II FZ 820/16). Powyższe okoliczności należy mieć na uwadze również w procesie wykładni przepisów normujących zwolnienie z mocy ustawy od obowiązku uiszczania kosztów sądowych. W art. 239 § 1 pkt 2 P.p.s.a. zawarto zwolnienia podmiotowe. Z mocy ustawy nie mają obowiązku uiszczania kosztów sądowych we wszystkich kategoriach spraw prokuratorzy, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka (od 9.11.2010 r., stosownie do art. 239 pkt 2, w brzmieniu nadanym art. 8 pkt 9 ustawy z 24.09.2010 r. o zmianie ustawy o Rzeczniku Praw Dziecka oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. poz. 1307) oraz kuratorzy strony wyznaczeni przez sąd orzekający (art. 30 i 78–81 P.p.s.a.) lub sąd opiekuńczy (art. 31 P.p.s.a.). Zwolnienia podmiotowe dotyczące prokuratorów, Rzecznika Praw Obywatelskich i Rzecznika Praw Dziecka wynikają z funkcji tych organów w demokratycznym państwie prawnym związanych z ochroną praworządności lub praw człowieka i obywatela albo ochroną praw dziecka. Stosownie do art. 8 P.p.s.a. wymienione podmioty mogą wziąć udział w toczącym się postępowaniu oraz korzystać z innych uprawnień procesowych wymienionych w tym przepisie, jeżeli według ich oceny wymaga tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela (J. Świątkiewicz, Rzecznik Praw Obywatelskich a sądownictwo administracyjne po reformie, Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich, Warszawa 2004, s. 11). Oznacza to, że decyzja prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich oraz Rzecznika Praw Dziecka o udziale w postępowaniu sądowoadministracyjnym należy wyłącznie do tych podmiotów; jej słuszność nie podlega zatem ocenie sądu administracyjnego (podobnie E. Łętowska, Glosa do wyroku NSA z 1.07.1999 r., SA/Bk 208/99, OSP 2000/1, s. 55; J.P. Tarno, Prawo..., 2004, s. 41). Niezależnie od katalogu zwolnień zawartych w art. 239 P.p.s.a. również przepisy ustaw szczególnych mogą w odniesieniu do określonych podmiotów czy kategorii spraw przewidywać tego rodzaju zwolnienia. W orzecznictwie sądowym zwrócono jednak uwagę, mając na względzie także treść art. 241 P.p.s.a., że te inne przepisy mają wprost zawierać zwolnienie od obowiązku uiszczania kosztów sądowych w ogóle bądź ich części w postaci opłat sądowych, to znaczy, że przepisy te mają mieć charakter przepisów szczególnych w stosunku do Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Za taki przepis nie może zostać uznany art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. Zgodnie z tym przepisem, w celu realizacji zadań wynikających z ustawy Komisji przysługują uprawnienia prokuratora określone w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149), ustawie z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 155, z 2017 r. poz. 2491 oraz z 2018 r. poz. 5, 138, 398 i 416) oraz art. 5, art. 66, art. 69, art. 70, art. 71 § 1 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. - Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2017 r. poz. 1767 oraz z 2018 r. poz. 5). Komisja może w szczególności żądać wznowienia postępowania sądowego oraz złożyć sprzeciw od decyzji administracyjnej. Przepis ten nie mówi wprost o zwolnieniu Komisji od ponoszenia kosztów sądowych. Z jego treści nie można również wyprowadzać twierdzenia, że z uwagi na przyznane w określonych sytuacjach procesowych Komisji uprawnienia prokuratora, winna ona być zwolniona z ponoszenia kosztów sądowych na zasadzie art. 239 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Samo bowiem przyznanie Komisji tych uprawnień nie zmienia jej statusu, nie staje się bowiem ona prokuratorem w rozumieniu ustawy o prokuraturze. Zgodnie z art. 2 ustawy z 28 stycznia 2016 r. – Prawo o prokuraturze, prokuratura stoi na straży praworządności. W postępowaniu sądowoadministracyjnym prokurator realizuje zadania w zakresie ochrony praworządności, uczestnicząc w tym postępowaniu na podstawie art. 8 P.p.s.a. i korzystając z uprawnień i instytucji procesowych przewidzianych w tym przepisie. Zgodnie natomiast z art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 9 marca 2017 r., Komisja jest organem administracji publicznej stojącym na straży interesu publicznego, w zakresie postępowań w przedmiocie wydania decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich. Jak zwrócono uwagę w piśmiennictwie, Komisja jest szczególnym w naszym systemie prawnym organem administracji, i to organem administracji rządowej. W rezultacie Komisja musi być w ramach postępowania traktowana jako "minister" w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego (W. Chróścielewski, Niektóre zagadnienia związane z funkcjonowaniem Komisji do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich Teza 2, ZNSA 2018/1/9-26). Należy zatem uznać, iż w niniejszej sprawie Komisja nie działa jako prokurator, a jako organ administracji publicznej. Ani w art. 239, ani w innych przepisach komentowanej ustawy nie wprowadzono natomiast zwolnień od kosztów sądowych organów administracji publicznej, w tym wnoszącej zażalenie Komisji. Zwrócić należy uwagę, że nałożenie na te podmioty obowiązku uiszczania kosztów sądowych jest wyrazem respektowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym zasady równości stron, tj. skarżącego oraz organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Można w związku z tym zauważyć, że wprowadzona regulacja ma na celu także ograniczenie pochopnego uruchamiania przez organy środków odwoławczych, co wystąpiłoby, gdyby organy te były uprzywilejowane przy uiszczaniu kosztów sądowych w stosunku do skarżących. Odnosząc się jeszcze do powołanego przez Komisję art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r., podkreślić należy, iż Komisji przysługują uprawnienia prokuratora określone jedynie w Kodeksie postępowania administracyjnego, Kodeksie postępowania cywilnego oraz wskazanych artykułach ustawy Prawo o prokuraturze. Przepis ten nie zawiera natomiast odesłania do przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, na której art. 239 § 1 pkt 2 powołuje się Komisja. Również z tego względu przepis ten nie mógł mieć w sprawie zastosowania. Mając na uwadze powyższe NSA uznał, że wezwanie do uiszczenia wpisu od zażalenia w zakresie określenia zarówno podstawy prawnej, jak i wysokości żądanego wpisu odpowiadało prawu. Z tej przyczyny zażalenie podlegało oddaleniu, w oparciu o art. 184 w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a.