I OZ 867/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Bujko po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2008 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Wójta Gminy S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 października 2008 r., sygn. III SO/Gd 4/08 o wymierzeniu Wójtowi Gminy S. grzywny z powodu nieprzekazania skargi wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami administracyjnymi postanawia: zażalenie oddalić Zaskarżonym postanowieniem z dnia 9 października 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wymierzył Wójtowi Gminy S. grzywnę w wysokości 500 złotych z tytułu nieprzekazania do Sądu skargi A. P. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie nie wydania decyzji administracyjnej odnośnie "przywrócenia pasa na nieruchomości gruntowej nr [...] , na odcinku oznaczonym geodezyjnie [...], a także na nieruchomości oznaczonej geodezyjnie [...] i [...] oraz poszerzenia istniejącej drogi na działce oznaczonej geodezyjnie [...] do szerokości 4,5 m". Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, co następuje: W dniu 14 września 2007 r. do Urzędu Gminy S. wpłynęła ww skarga A. P., w której wskazano, iż wniosek w w/w przedmiocie został złożony już w 2005 r. Tymczasem do dnia wniesienia skargi w sprawie nie została wydana jakakolwiek decyzja administracyjna. W piśmie tym skarżący wskazał, iż skargę kieruje za pośrednictwem organu pozostającego w bezczynności do "Wojewódzkiego Sądu Apelacyjnego w Gdańsku". Wspomniana skarga nie została przekazana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku a uchwałą z dnia 13 listopada 2007 r., Rada Gminy S. działając m.in. w oparciu o art. 229 pkt 3 k.p.a. uznała skargę za bezzasadną z uwagi na fakt, iż w sprawie nie było podstaw do wydania jakiejkolwiek decyzji administracyjnej. Odpis uchwały wraz z uzasadnieniem został doręczony A. P., który w dniu 11 kwietnia 2008 r. złożył w Urzędzie Gminy pismo z prośbą o podanie informacji o stanie sprawy. Wójt Gminy S. w odpowiedzi na w/w pismo podniósł, że Rada Gminy była świadoma, iż skarżący pomimo pomyłki swą skargę kieruje do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Nie mniej jednak sąd administracyjny nie posiada kompetencji do bezpośredniego rozpatrywania skarg na bezczynność wójta w danej sprawie. W ocenie organu wyłącznie uprawniona w tej materii jest rada gminy. W związku z tym Rada Gminy S. podjęła stosowną uchwałę co oznacza, że sprawa została definitywnie załatwiona. W dniu 10 lipca 2008 r. A. P. wniósł o wymierzenie organowi grzywny w oparciu o art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał, iż podjęcie uchwały przez radę gminy nie było prawidłowe. Z kolei sposób załatwienia sprawy przez wójta uniemożliwia kontrolę nad prowadzoną sprawą ze strony sądu administracyjnego. Organ gminy w odpowiedzi na powyższy wniosek podniósł, iż w sprawie orzekał uprawniony organ - rady gminy, która podjęła z kolei stosowną uchwałę, która przez wnioskodawcę nie została zaskarżona. Oceniając zasadność wniosku, na wstępie swoich rozważań Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że postępowanie sądowe o wymierzenie organowi grzywny, wszczęte na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. jest odrębnym postępowaniem sądowym, tym samym od postanowienia wymierzającego grzywnę organowi na mocy art. 55 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 54 § 2 p.p.s.a. przysługuje prawo wniesienia kasacji, a nie zażalenia. Dopuszczalność wniesienia skargi w przedmiocie bezczynności organu zachodzi wówczas, gdy w określonym przez przepisy prawa terminie nie podejmie on żadnych czynności w sprawie lub w sytuacji gdy wprawdzie dany organ prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub podjęciem określonej czynności. Obojętne jest przy tym, czy organ administracji nie wydał decyzji z powodu opieszałości w załatwieniu sprawy, czy wobec uznania, że występują w określonej sprawie przesłanki negatywne dla załatwienia sprawy (por. wyrok z dnia 5 listopada 1987 r. sygn. akt SAB 23/87, publ. ONSA 1988/1/13). Zdaniem Sądu skarga, pomimo, iż należało ją sklasyfikować jak skargę na bezczynność została w sposób nieuprawniony potraktowana przez organ jako skarga, o której mowa w Dziale VIII k.p.a. i "przekazana" do rozpatrzenia przez radę gminy. Jednocześnie organ miał świadomość, jak wynika z korespondencji, do jakiego sądu i z jakim zamiarem skarżący wnosi skargę. Tym samym procedura wniesienia skargi na bezczynność do sądu administracyjnego została w sposób nieuprawniony zastopowana i zastąpiona uproszczonym postępowaniem skargowym. Sąd wskazał, że uznanie, przez organ, że w danej sprawie na podstawie obowiązujących przepisów nie jest zobowiązany do wydania decyzji, nie uprawnia go do samodzielnego rozstrzygnięcia, iż nie pozostaje w bezczynności. Z powyższych względów wobec pozbawienia Sądu możliwości rozważenia czy w prowadzonej sprawie faktycznie mamy do czynienia z bezczynnością organu i naruszenia w ten sposób obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. orzeczono o wymierzeniu przedmiotowej grzywny. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł Wójt Gminy S. Organ zarzucił Sądowi pominięcie faktu, iż A. P. skierował równolegle za jego pośrednictwem swoją skargę na bezczynność z dnia 11 września 2007 r. do Sądu oraz skargę w tym samym przedmiocie do Wojewody Pomorskiego, który przekazał przedmiotowe pismo skarżącego według właściwości do Rady Gminy S. celem rozpatrzenia. Obie wskazane wyżej skargi zostały przedstawione Radzie Gminy S., która podjęła w tej kwestii stosowną uchwałę w dniu 13 listopada 2007 r. niezaskarżoną przez A. P. Zdaniem organu niezasadność stanowiska zaprezentowanego w powyższym zażaleniu polega na przyjęciu, że każda skarga na bezczynność wójta gminy winna być kierowana do właściwego sądu administracyjnego, co wbrew zasadzie racjonalnego ustawodawstwa czyni zbędnym całkowicie instytucję przewidzianą w art. 229 pkt 3 k.p.a. W odpowiedzi na powyższe zażalenie A. P. wniósł o jego oddalenie, popierając stanowisko wyrażone w skarżonym postanowieniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wymaga wyjaśnienia, iż wbrew zajętemu przez Sąd pierwszej instancji, od postanowień w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny stronie przysługuje zażalenie a nie skarga kasacyjna (por uchwała 7 sędziów wydał w dniu 7 kwietnia 2008 r. sygn. akt II FPS 1/08 – ONSAiWSA 2008/3/42, ZNSA 2008/3/125, Prok.i Pr. 2008/9/48, OSP 2008/9/91), pomimo, iż jak istotnie Sąd zaznaczył, postępowanie z takiego wniosku jest postępowaniem odrębnym. Stwierdzić jednocześnie należy, iż wniesiony w niniejszej sprawie środek zaskarżenia nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do treści art. 54 § 1 p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. W myśl § 2 tego artykułu, organ przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. W razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., sąd na podstawie art. 55 § 1 tej ustawy może orzec na wniosek skarżącego o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., to jest w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Oznacza to, że przesłanką do wymierzenia takiej grzywny jest sam fakt nieprzekazania skargi sądowi administracyjnemu, bez względu na powody. Natomiast wymierzając grzywnę, sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności danej sprawy, w tym między innymi przyczyny niewypełnienia przez organ ciążącego na nim obowiązku. W niniejszej sprawie Wójt Gminy S. nie przekazał do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargi A. P. z dnia 11 września 2007 r. na bezczynność organu w sprawie wydania decyzji w przedmiocie przywrócenia pasa drogi gminnej na nieruchomości gruntowej. Organ nie wykonał zatem podstawowego ciążącego na nim obowiązku, któremu to obowiązkowi odpowiada po stronie skarżącego uprawnienie do żądania jego wykonania. W każdej bowiem sytuacji, gdy wniesiona została skarga, organ winien wypełnić ciążący na nim obowiązek wynikający z art. 54 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podzielić przy tym należy stanowisko wyrażone przez Sąd pierwszej instancji, iż do kompetencji Wójta Gminy S. nie należała ocena, czy przedmiotowa skarga podlega, czy też nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Takiej bowiem oceny dokonuje każdorazowo wojewódzki sąd administracyjny, który na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 może skargę odrzucić. W związku z tym uznać należy, że niedopełnienia obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a., nie usprawiedliwia to, iż pismo ze skargą na bezczynność Wójta skierowane zostało jednocześnie do Sądu oraz do Wojewody Pomorskiego a zainicjowane w wyniku tego postępowanie skargowe zakończone zostało wskazaniem przez Radę Gminy w uchwale z dnia 13 listopada 2007 r. na brak podstaw do wydania jakiejkolwiek decyzji administracyjnej. Postępowanie skargowe z k.p.a. jako odrębne od sądowoadministracyjnego nie może być zatem miarodajne dla rozstrzygnięć zapadłych przed sądem a także wykluczać powstania sprawy administracyjnej poprzez stwierdzenie organu o braku podstaw do wydania decyzji administracyjnej. Istotą postępowania sądowoadministracyjnego obejmującego skargę na bezczynność jest własnie ustalenie czy jakikolwiek akt administracyjny wskazany w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 p.p.s.a. winien być w sprawie wydany. Warunkiem natomiast dokonania tejże oceny jest przedłożenie akt sprawy Sądowi. Fakt nieprzekazania skargi Sądowi Administracyjnemu z uwagi na przekonanie organu o załatwieniu sprawy może jedynie być "okolicznością łagodzącą" przy orzekaniu o wysokości kary grzywny, co miało miejsce w niniejszej sprawie bowiem wymierzona przez Sąd pierwszej instancji kara grzywny w wysokości 500 złotych, wskazuje na to, że Sąd ten wziął pod uwagę nie tylko stopień zaniedbania obowiązków przez organ, ale również fakt, że organ w sposób przekonywujący uzasadnił przyczyny niewypełnienia ciążącego na nim obowiązku. Dlatego też wymierzenie kary grzywny w dolnej granicy jej wymiaru, znajduje swoje uzasadnienie prawne. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., postanowił, jak w sentencji.