I SA 1715/99

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Marszałka Województwa (...) na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody M. z dnia 24 sierpnia 1999 r. (...) w przedmiocie orzeczenia nieważności uchwał Zarządu Województwa (...) - oddala skargę. Wojewoda M. rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 24 sierpnia 1999 r. wydanym na podstawie art. 82 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 78 i art. 79 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa /Dz.U. nr 91 poz. 576 ze zm./ orzekł o nieważności następujących uchwał Zarządu Województwa (...): 1/ (...) z dnia 29.04.1999 r. w sprawie konkursu na stanowisko Dyrektora Medycznego Studium Zawodowego nr 8 w P.; 2/ (...) z dnia 29.04. 1999 r. w sprawie konkursu na stanowisko Dyrektora Medycznego Studium Zawodowego nr 3 w W.; 3/ (...) z dnia 29.04.1999 r. w sprawie konkursu na stanowisko Dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Doskonalenia Nauczycieli w W.; 4/ (...) z dnia 29.04.1999 r. w sprawie konkursu na stanowisko Dyrektora Ośrodka Metodycznego w P.; 5/ (...) z dnia 11 sierpnia 1999 r. w sprawie sprostowania niektórych uchwał Zarządu Województwa (...). W uzasadnieniu Wojewoda M. podał, że na mocy Uchwał (...), (...), (...) i (...) z dnia 29.04.1999 r. Zarządu Województwa (...) w sprawie konkursów na stanowisko dyrektorów szkół i placówek, których organem prowadzącym jest samorząd wojewódzki, podjęto czynności prawne dotyczące obsady tych stanowisk, określające w nich regulaminy komisji konkursowej, a także powołanie samych komisji. Natomiast Uchwałą (...) z dnia 11 sierpnia 1999 r. Zarząd dokonał sprostowania podstawy prawnej wcześniejszych uchwał. Jednakże wszystkie te uchwały Zarząd podjął z ewidentnym naruszeniem swojej właściwości, co skutkować winno ich nieważność, albowiem wszedł on w uprawnienia przynależne ustawowo sejmikowi województwa. Przypuszczać należy, że Zarząd mylnie zinterpretował przepisy art. 3 pkt 5 w zw. z art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /Dz.U. 1996 nr 67 poz. 329 ze zm./ kwalifikując Zarząd Województwa jako organ prowadzący szkołę lub placówkę, wywodząc to z przekonania, że organem właściwym jest ten, kto dokonuje powołania na te stanowiska. Takie stanowisko jest błędne i nie zasługuje na ochronę prawną, co potwierdza liczne i jednoznaczne orzecznictwo w tej kwestii. W tym miejscu w szczególności należy zwrócić uwagę na Uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 marca 1994 r. W 9/93, opublikowaną w OTK 1994 nr 1 poz. 20, w której wskazano wyraźnie, że uprawnienia do powołania komisji konkursowej oraz określenia regulaminu jej pracy w gminie przysługują radzie gminy. Uchwała ta nie straciła na aktualności również na gruncie obecnie obowiązującego prawa, co w konsekwencji powoduje, że w niniejszej sprawie uprawnienia takie przysługiwać mogą jedynie sejmikowi, a nie Zarządowi Województwa, a zatem inaczej niż to wynika z zakwestionowanych uchwał. Okoliczności tej nie zmienia fakt próby konwalidacji wadliwych uchwał, dokonanych uchwałą z dnia 11 sierpnia 1999 r. (...), albowiem czynności tych nie może dokonać organ od początku do tego nieuprawniony, co również i tę uchwałę czyni przez to wadliwą. Zatem Zarząd Województwa podejmując uchwały, z naruszeniem swojej właściwości, a więc z naruszeniem konstytucyjnej zasady legalizmu /art. 7 Konstytucji RP/, spowodował, że nie mogą one z powyższych przyczyn funkcjonować jako obowiązujące akty prawne. Na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody M. złożył skargę Marszałek Województwa (...) działający w imieniu Zarządu Województwa (...) i wniósł o uchylenie w całości rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody M. z dnia 24.08.1999 r. (...), orzekającego nieważność czterech uchwał Zarządu w sprawie konkursu na stanowisko dyrektora jednostek oświatowych oraz uchwały w sprawie sprostowania niektórych uchwał Zarządu Województwa (...), zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa /Dz.U. nr 91 poz. 576 ze zm./ oraz art. 36a ust. 5 w związku z art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /Dz.U. 1996 nr 67 poz. 329 ze zm./. W uzasadnieniu skargi Marszałek Województwa (...) podał, że zarząd Województwa (...), realizując ustawowe zadania wynikające z art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty podjął uchwały w sprawie konkursu na stanowisko dyrektora w czterech jednostkach oświatowych, ustalając skład komisji konkursowych oraz regulamin konkursu. Nadto Marszałek Województwa (...) stwierdził, że gmina, powiat i województwo mają odrębnie określony ustawowo status. Gmina jest podstawą, o charakterze lokalnym, jednostką samorządu terytorialnego. Województwo oznacza największą jednostkę podziału terytorialnego i jest regionalną wspólnotą samorządową. Ma to swoje konsekwencje zarówno w zakresie podziału zadań publicznych, sposobu ich wykonywania, a zarazem w zakresie kompetencji organów jednostek samorządu terytorialnego. Dlatego też obowiązujące ustawy o samorządzie gminnym oraz o samorządzie województwa odmiennie konstruują kompetencje organów gminy od kompetencji organów samorządu województwa. Art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym regulując, że do właściwości rady należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej, zawiera domniemanie kompetencji na rzecz rady gminy. Natomiast klauzula kompetencyjna zwarta w art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa stanowiąc, że zarząd województwa wykonuje zadania należące do samorządu województwa, nie zastrzeżone na rzecz sejmiku województwa, ustala domniemanie kompetencji na rzecz zarządu. Właściwość sejmiku opiera się na zasadzie, iż kompetencje z zakresu samorządu wojewódzkiego przynależą do sejmiku jedynie w przypadku, gdy wprost wynika to z ustawy. Tak więc warunkiem wykonywania przez sejmik zadań jest istnienie podstawy ustawowej wskazującej wyraźnie sejmik województwa jako organ samorządu województwa, właściwy dla danej sprawy. Inne niż w przypadku organu wykonawczego gminy potraktowanie przez ustawodawcę kompetencji zarządu województwa oznacza, że jeżeli istnieją zadania samorządu województwa nie zastrzeżone dla sejmiku mocą art. 18 ustawy o samorządzie województwa lub przepisami innych ustaw, ich wykonawcą jest właśnie zarząd województwa. Według brzmienia art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty w celu przeprowadzenia konkursu dla obsady stanowiska dyrektora organ prowadzący szkołę lub placówkę powołuje komisję konkursową oraz określa regulamin jej pracy. Zgodnie z art. 3 ust. 5 ustawy o systemie oświaty organem prowadzącym szkołę lub placówkę jest minister, jednostka samorządu terytorialnego, inne osoby prawne i fizyczne. Skoro przepisy te nie wskazują na sejmik województwa, jako organ prowadzący szkołę lub placówkę, to należy kierować się postanowieniem art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, który formułuje ustawą zasadę domniemania kompetencji na rzecz zarządu województwa. Należy podkreślić, że Sąd Najwyższy niejednokrotnie dawał wyraz przekonaniu o istnieniu zasady kompetencyjności, której rozwinięciem jest zasada niedopuszczalności zastępowania jednego organu samorządowego przez inny organ. Przy tym zakres zadań przynależnych danemu organowi jednostki samorządu terytorialnego wynika z przepisów określonych ustaw. Dlatego też nie można zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody M. wyrażonym w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego, iż właściwość rady gminy w danej sprawie należy odnieść wprost do kompetencji sejmiku województw, tzn. na zasadzie analogii przenosić uprawnienia organów gminy na odpowiedni organ szczebla powiatowego i wojewódzkiego. Zdaniem Marszałka Województwa (...) organem prowadzącym szkołę i placówkę oświatową w tej sprawie tzn. powołującym komisję konkursową i określającym regulamin jej pracy jest Zarząd Województwa (...). Uchwały więc Zarządu Województwa nie są dotknięte wadą nieważności. Niezależnie od tego, rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda M. unieważnił uchwałę Zarządu (...) z dnia 11 sierpnia 1999 r. w sprawie sprostowania niektórych uchwał Zarządu Województwa (...). Błąd tego rozstrzygnięcia polega na tym, że uchwała ta prostuje nie tylko podstawy prawne, gdyż to jest jej przedmiotem, w stosunku do których orzeczono nieważność zaskarżonym rozstrzygnięciem, lecz dotyczy wielu innych uchwał. Nie było, więc podstaw prawnych do unieważnienia w całości tej uchwały. Tak więc również i w tym zakresie rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody M. jest wadliwe. Zdaniem Marszałka Województwa (...) skarga zasługuje w pełni na uwzględnienie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o jej oddalenie, podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego, a w szczególności podkreślił aktualność tezy uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 marca 1994 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /Dz.U. 1996 nr 67 poz. 329 ze zm./ w celu przeprowadzenia konkursu dla obsady stanowiska dyrektora organ prowadzący szkołę lub placówkę określa regulamin oraz powołuje Komisję Konkursową. Wedle art. 3 pkt 5 tej ustawy organem prowadzącym szkołę lub placówkę jest minister, jednostka samorządu terytorialnego, inne osoby prawne i fizyczne. W niniejszej sprawie w istocie rozstrzygnięcia wymaga spór, co do tego jaki organ należy uznać za organ prowadzący szkołę, skoro jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych, a ustawodawca nie sprecyzował, o jaki organ jednostki samorządu terytorialnego chodzi. W naszym systemie prawnym o właściwości danego organu do rozpoznawania i załatwiania określonej kategorii spraw stanowią nie przepisy normujące zakres działania i zadania tego organu, a przepisy prawne regulujące kompetencje, które są zawarte w przepisach o charakterze materialnoprawnym, w tym wypadku w ustawie o systemie oświaty. Tylko więc analiza tych przepisów przynieść może odpowiedź na pytanie jaki organ jednostki samorządu terytorialnego jest organem prowadzącym szkołę. W analizie tej pomocny będzie wynikający z doktryny prawa administracyjnego i skorelowany z podziałem zadań organów i jednostek samorządu terytorialnego, podział kompetencji na stanowiące i wykonawcze. W tym kontekście należy wyprowadzić wniosek, że prowadzenie szkoły należy do kompetencji stanowiących, które realizowane są przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. W wypadku województwa samorządowego tym organem jest sejmik województwa zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa /Dz.U. nr 91 poz. 576 ze zm./. Wniosek ten wynika bowiem z przewidzianych przepisami ustawy o systemie oświaty kompetencji przypisanych organowi prowadzącemu szkołę do których należą: 1/ zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki /art. 5 ust. 7 pkt 1/, 2/ wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie /art. 5 ust. 7 pkt 2/, 3/ zapewnienie obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej szkoły lub placówki /art. 5 ust. 7 pkt 3/, 4/ wyposażenie szkoły lub placówki w pomocy dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, wychowania i innych zadań statutowych /art. 5 ust. 7 pkt 4/, 5/ w celu wykonania wymienionych wyżej zadań - tworzenie jednostek obsługi ekonomiczno-administracyjnej szkół i placówek /art. 5 ust. 7 pkt 9/, 6/ sprawowanie nadzoru nad działalnością szkoły lub placówki w zakresie spraw finansowych i organizacyjnych, a w szczególności: a/ prawidłowość dysponowania przyznanymi szkole środkami budżetowymi oraz gospodarowania mieniem, b/ przestrzeganie obowiązujących przepisów dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy pracowników i uczniów, c/ przestrzeganie przepisów dotyczących organizacji pracy szkoły i placówki /art. 34a ust. 1 i ust. 2/, 7/ powierzenie stanowiska dyrektora szkoły lub placówki /art. 36a ust. 1/, 8/ przedłużenie okresu powierzenia stanowiska dyrektora szkoły lub placówki na kolejny okres /art. 36a ust. 9/, 9/ zakładanie szkoły lub placówki, podpisywanie aktu założycielskiego, nadawanie pierwszego statutu /art. 58 ust. 1, ust. 2 i ust. 6/, 10/ likwidacja szkoły /art. 59 ust. 1, ust. 2/, 11/ przekształcenie szkoły /art. 59 ust. 6/, 12/ połączenie szkół w zespół /art. 62 ust. 1/, 13/ rozwiązanie zespołu szkół oraz nadanie szkołom lub placówkom wchodzącym w skład zespołu odrębnych statutów /art. 62 ust. 5/, 14/ określenie zasad gospodarki finansowej szkół /art. 80 ust. 1/. Wszystkie te kompetencje przypisane organowi prowadzącemu szkołę mają charakter kompetencji stanowiących i wiążą się ściśle z wydatkowaniem środków finansowych. Natomiast zgodnie z art. 5a ust. 3 ustawy o systemie oświaty środki niezbędne na realizację zadań oświatowych zagwarantowane są w dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Gospodarowanie tymi dochodami w postaci uchwalania budżetu województwa należy do wyłącznej właściwości sejmiku województwa, zgodnie z art. 18 pkt 5, pkt 6, pkt 7, pkt 9, pkt 10 ustawy o samorządzie województwa. Ta ostatnia ustawa dokonała ogólnego podziału zadań /nie kompetencji/ pomiędzy organy samorządu województwa. Natomiast dopiero przepisy prawnomaterialne dają podstawę do określenia kompetencji poszczególnych organów. I tak przepis art. 18 pkt 20 tej ustawy wskazuje, że do wyłącznej właściwości sejmiku województwa należy podejmowanie uchwał" w innych sprawach zastrzeżonych ustawami i statutem województwa do kompetencji sejmiku województwa". Mając więc na uwadze, że przewidziane przepisami ustawy o systemie oświaty dla organu prowadzącego szkołę, kompetencje mają charakter stanowiący, uchwałę w sprawie określenia regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły oraz powołania Komisji Konkursowej powinien podjąć sejmik województwa, co byłoby zgodne z powołanym wyżej przepisem art. 18 pkt 20 ustawy o samorządzie województwa. Taki był też pierwotny zamysł załatwienia niniejszej sprawy, gdyż podjęte, wprawdzie przez Zarząd Województwa (...), uchwały będące przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego powoływały jako podstawę prawną tenże art. 18 pkt 20 ustawy o samorządzie województwa. Sprostowanie tych uchwał nastąpiło dopiero po wystąpieniu Wojewody M. /w piśmie z dnia 29 lipca 1999 r./ do Urzędu Marszałkowskiego o spowodowanie przesłania uchwał będących przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego w związku z tym, że uchwały te nie zostały przesłane w trybie określonym przepisami ustawy o samorządzie województwa. Nota bene sprostowanie podstaw prawnych dotyczyło tylko czterech uchwał będących przedmiotem późniejszego zaskarżenia, a nie jak podaje w skardze Marszałek Województwa, że dotyczyło również wielu innych uchwał /vide: uchwała (...) Zarządu Województwa (...) z dnia 11 sierpnia 1999 r./. Sprostowanie podstaw prawnych uchwał polegało zaś na zastąpieniu dotychczasowej podstawy tj. art. 18 pkt 20 ustawy o samorządzie województwa - art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 tejże ustawy, który stanowi, że zarząd województwa wykonuje zadania należące do samorządu województwa, nie zastrzeżone na rzecz sejmiku województwa i wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych, a w szczególności do jego zadań należy między innymi kierowanie, koordynowanie i kontrolowanie działalności wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych, w tym powoływanie i odwoływanie ich kierowników. Przepis ten jako ogólna klauzula dotycząca zadań /a nie kompetencji/ zarządu województwa nie może zmienić wynikającej z przepisów ustawy o systemie oświaty kompetencji organu prowadzącego szkołę. Dodać należy, że nadal pozostają aktualne wywody zawarte w Uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 marca 1994 r. /W 9/93 ogłoszone w OTK 1994 nr 1 poz. 20/, dotyczące rozważanej kwestii kto jest organem prowadzącym szkołę, choć wywód dotyczy innej sytuacji prawnej, jeśli chodzi o strukturę i przepisy ustrojowe dotyczące jednostek samorządu terytorialnego. Natomiast wskazać należy, że zarząd województwa jest organem wykonawczym województwa, zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, a podstawowym jego zadaniem jest wykonywanie uchwał sejmiku województwa, a w szczególności budżetu województwa. Gdyby, więc na chwilę założyć, że organem prowadzącym szkołę jest zarząd województwa, to podejmowałby uchwałę np. o utworzeniu szkoły, a sejmik województwa miałby obowiązek zagwarantowania środków w budżecie województwa na realizację tego zadania. Taka konstrukcja odwracałaby rolę obu organów określoną w ustawie o samorządzie województwa. Również nie do przyjęcia jest teza, że tylko kompetencje wynikające z art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty do określenia regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły oraz powołania komisji konkursowej należą do zarządu województwa, a inne kompetencje organu prowadzącego szkołę, wynikające z ustawy o systemie oświaty należą do sejmiku województwa. Ustalenie, który organ jest organem prowadzącym; szkołę musi bowiem odnieść się do wszystkich uprawnień tego organu wynikających z ustawy o systemie oświaty. Stwierdzić należy, że powołany w piśmie procesowym Marszałka Województwa (...) wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi II SA/Łd 822/99 z dnia 8 lipca 1999 r. wiąże organy administracji i sąd jedynie w sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia, co wynika z art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że skarga Marszałka Województwa (...) nie jest zasadna i na podstawie art. 27 ust. 1 powołanej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym orzekł jak w sentencji.