I SA/Łd 479/99

Naczelny Sąd Administracyjny, Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi, po rozpoznaniu skargi Sejmiku Województwa Ł. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. nr XI/84/99 z 22 marca 1999 r. stwierdzającą nieważność uchwały nr VI/52/99 z 23 lutego 1999 r. Sejmiku Województwa - oddala skargę. Uchwałą nr Vl/52/99 z 23 lutego 1999 r. w sprawie zwrotu kosztów podróży służbowych ponoszonych przez radnych Sejmik Województwa Ł., działając na podstawie art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa /Dz.U. nr 91 poz. 576/, przyznał radnym zwrot kosztów podróży, wynikający z wykonywania mandatu radnego, do wysokości: - dla przewodniczącego Sejmiku 2000 zł, - dla wiceprzewodniczącego Sejmiku 1500 zł, przewodniczących klubów radnych 1000 zł, przewodniczących komisji 900 zł, zastępców przewodniczących komisji 750 zł, radnych spoza Ł. 600 zł, radnych z terenu Ł. 300 zł. Ponadto zobowiązał Marszałka Województwa Ł. do określenia zasad rozliczania kosztów podróży służbowych. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. uchwałą nr XI/84/99 z 22 marca 1999 r., po rozpoznaniu uchwały Sejmiku, doręczonej Regionalnej Izbie Obrachunkowej 2 marca 1999 r., powołując się na przepisy art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych /Dz.U. nr 85 poz. 428 ze zm./ w związku z art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa /Dz.U. nr 91 poz. 576 ze zm./, stwierdziło jej nieważność ze względu na sprzeczność z prawem, tj. z art. 24 ust. 3 ustawy o samorządzie województwa. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniesiono następujące argumenty: Kolegium RIO powołało się na art. 23 ust. 3 ustawy o samorządzie województwa, z którego wynika, że radny obowiązany jest brać udział w pracach organów samorządu województwa oraz wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych, do których został wybrany lub desygnowany. Stosownie do treści art. 24 ust. 3 ustawy o samorządzie województwa, radnemu przysługują diety /z zastrzeżeniem art. 24 ust. 5/ oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Wykonywanie uchwał sejmiku zastrzeżone zostało natomiast, zgodnie z dyspozycją art. 41 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie województwa, do wyłącznej właściwości zarządu województwa. Powołując powyżej wskazane przepisy, Kolegium Izby zajęło stanowisko, że przysługująca radnemu dieta stanowi rekompensatę utraconego zarobku w związku z nieobecnością w pracy z tytułu udziału w pracach, o których mowa w art. 23 ust. 3 ustawy o samorządzie województwa, oraz obejmuje koszty z tym związane, między innymi koszty podróży do siedziby organów województwa. Sprawę diet oraz ich wysokości Sejmik Województwa rozstrzygnął uchwałą nr VI/51/99, podjętą tego samego dnia, co kwestionowana uchwała, postanawiając w niej, że wypłata diet będzie dokonywana w formie ryczałtu. Przepis art. 24 ust. 3 ustawy nie stanowi - zdaniem organu nadzoru - podstawy prawnej do podjęcia uchwały w sprawie zwrotu kosztów podróży służbowych radnym województwa, jak również uzależnienia wysokości kosztów od pełnionych przez radnych funkcji w organach województwa. Na podstawie tego przepisu, zwrot kosztów podróży służbowych dokonywany jest w wysokości kosztów rzeczywiście poniesionych, których ostateczne rozliczenie następuje każdorazowo po odbyciu takiej podróży. Nie jest możliwe przy tym ograniczenie prawa do zwrotu kosztów podróży radnym, którzy w ramach wykonywania mandatu radnego taką podróż odbyli. Podróżą służbową jest - w świetle wywodu zawartego w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego - wykonywanie zadań na podstawie polecenia wyjazdu poza miejscowość, w której mają siedzibę organy samorządu. Dodatkowo powołano argument, że ustalenie stałej wysokości kosztów podróży służbowych spowodowałoby, że przy dalszych i dłuższych podróżach radny nie uzyskałby zwrotu ich kosztów. Kolegium RIO przyjęło, iż podróżą służbową nie może być wyjazd radnego ze swojego miejsca zamieszkania do siedziby organów województwa w celu wzięcia udziału w posiedzeniach i innych pracach tych organów, bowiem koszty dojazdu obejmuje dieta. Powierzenie wykonania uchwały Marszałkowi Sejmiku stanowi natomiast naruszenie ustawowej kompetencji Zarządu Województwa, który jest organem wyłącznie właściwym do wykonywania uchwał Sejmiku Województwa. Tytułem przypomnienia zwrócono także uwagę, że przepisy ustawy o samorządzie województwa nie zaliczają klubów radnych do organów województwa ani do organów sejmiku, nie są one również samorządowymi jednostkami organizacyjnymi województwa. Na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. została złożona skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Ośrodek Zamiejscowy w Ł.. Strona skarżąca, określona w skardze jako Samorząd Województwa Ł., wniosła oj ej uchylenie z tego powodu, że narusza ona przepisy prawa materialnego, tj. przepisy art. 24 ust. 3 oraz art. 79 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa. Uzasadniając stanowisko, podniesiono: Organ stanowiący - Sejmik Województwa Ł. przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały kierował się intencją, aby określić zryczałtowane koszty podróży służbowych radnych z miejsca ich zamieszkania do siedziby władz województwa i jego jednostek organizacyjnych, czyli podróży służbowych na obszarze województwa. Podróże służbowe odbywane poza granice województwa i kraju będą rozliczane - zdaniem strony skarżącej - wyłącznie na podstawie udokumentowanych wydatków i delegacji. Zobowiązując Marszałka Województwa do określenia zasad rozliczania kosztów, Sejmik upoważnił go jedynie do określenia wzoru dokumentu, którym ma być oświadczenie radnego, składane po powstaniu wydatków z tego tytułu. Marszałek, w uzgodnieniu ze służbami finansowymi Urzędu Marszałkowskiego, ma możliwość i kompetencję do dokonania tej czynności typowo technicznej, a nie prawnej Oświadczenie ma zawierać: liczbę, cel i koszt odbytych podróży służbowych, z ograniczeniem zwrotu tych wydatków tylko do wysokości określonej w uchwale. Zdaniem strony skarżącej, organ nadzoru mylnie i bezpodstawnie określił definicję diety radnego, sugerując, że w jej skład wchodzą również koszty dojazdu radnego do siedziby organów województwa. Słownikowa definicja diety określają jako wynagrodzenie dzienne z tytułu pełnienia szczególnych obowiązków, diety poselskie natomiast jako wynagrodzenie z tytułu sprawowania mandatu poselskiego. Skoro zaś ustawodawca przyznał radnemu w art. 24 ust. 3 odrębnie diety i zwrot kosztów podróży służbowych i nie określił w inny sposób diety, nie włączając jej wyraźnie do pojęcia kosztów dojazdu, to podróżą służbową radnego jest każda podróż przez niego odbywana. Określenie maksymalnej wysokości zwracanych radnym kosztów podróży służbowych nie narusza - zdaniem strony skarżącej - prawa, gdyż ustawodawca nie zaznaczył, że przysługują one w wysokości faktycznie poniesionej, a jedynie, że w ogóle przysługują. Wobec tego można było ustalić ich górną granicę, tym bardziej, iż wynikało to z określonych w budżecie Województwa możliwości finansowych. Jednocześnie stanowiło to dla radnych informację, że powinni ograniczać wydatki z tym związane. Za chybiony uznano również zarzut organu nadzoru, że Sejmik nie miał podstaw do odrębnego ustalenia wysokości zwrotu kosztów podróży służbowych przewodniczącym klubów radnych, w związku z tym, że nie zaliczają się one do organów województwa. Zezwalając na tworzenie klubów radnych, ustawodawca - jak stwierdzono w skardze - usankcjonował fakt, iż radni łączą się w grupy, które mają swojego przedstawiciela i które wywierają znaczny wpływ na decyzje podejmowane przez organ. Reprezentanci tych grup przedstawiają i uzgadniają przed sesjami stanowiska klubów w poszczególnych sprawach, będących później przedmiotem obrad, co w znacznej mierze usprawnia i porządkuje przebieg sesji. Częściej niż inni radni uczestniczą w pracach organów województwa, a więc ponoszą większe koszty również z tytułu podróży służbowych. Kluby radnych mają swoje umocowanie prawne w art. 29 ustawy o samorządzie województwa. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Regionalna Izba Obrachunkowa podtrzymała w całości argumentację prawną zawartą w zaskarżonej uchwale. Zarzuty skargi nie zasługują - jej zdaniem - na uwzględnienie. Odrzucono pogląd strony skarżącej, sprowadzający się do tego, że podróżą służbową radnego jest każda podróż przez niego odbywana. Takie stwierdzenie nie znajduje oparcia w obowiązującym stanie prawnym. Przepisy ustawy o samorządzie województwa nie definiują pojęcia "podróż służbowa radnego". Zostało ono natomiast zdefiniowane postanowieniami rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 1 czerwca 1998 r. w sprawie zasad ustalania oraz wysokości należności przysługujących pracownikom z tytułu podróży służbowej /Dz.U. nr 69 poz. 454/. W myśl dyspozycji par. 1 ust. 2 tego rozporządzenia, podróżą służbową jest wykonywanie zadania określonego przez pracodawcę poza miejscowością, w której znajduje się stałe miejsce pracy pracownika, w terminie i miejscu określonym w poleceniu wyjazdu służbowego. Bliższa analiza treści powołanego wyżej rozporządzenia wyraźnie dowodzi, że, jako akt wykonawczy do kodeksu pracy, reguluje ono uprawnienia pracownika związane z podróżą służbową odbytą na polecenie pracodawcy. RIO wskazując na odmienność funkcji radnego jako członka organu stanowiącego, nie pozostającego w stosunku pracy i wynikającej z niego relacji podległości służbowej /pracodawca - pracownik/, podniosła, że dla poprawności rozwiązań prawnych w tej materii konieczne jest zdefiniowanie pojęcia "podróż służbowa radnego", a dopiero w dalszej kolejności określenie zasad zwrotu poniesionych kosztów. Takie uregulowanie, w ocenie RIO, nie byłoby sprzeczne z przepisem art. 24 ust. 3 ustawy o samorządzie województwa. Dodatkowo, na wypadek, gdyby NSA nie podzielił poglądu wcześniej przedstawionego, istniałaby konieczność stosowania - zdaniem Regionalnej Izby Obrachunkowej - w drodze analogii, uregulowań powołanego wcześniej rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej. W konsekwencji, za rozporządzeniem należałoby przyjąć, że podróżą służbową jest wykonywanie obowiązków radnego poza miejscowością, w której znajduje się siedziba władz samorządu województwa. Dokonanie podziału podróży i odpowiednio zasad ich rozliczania sprzeciwia się treści wskazanych wyżej przepisów. Podkreślono, że rozróżnienie to wynika jedynie z oświadczeń strony skarżącej zawartej w skardze, co oznacza, że dokonuje ona własnej interpretacji zapisów i intencji przedmiotowej uchwały. Interpretacja taka jest jednak w jawnej sprzeczności z jej literalnym brzmieniem. Ograniczenie uchwałą Sejmiku zwrotu wydatków faktycznie poniesionych w celu odbycia podróży służbowej oraz określenie wysokości limitu w zależności od funkcji radnego jest sprzeczna również z treścią art. 7 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, sporządzonej 15 października 1985 r. w Strasburgu i ratyfikowanej przez Rzecząpospolitą Polską. Przepis ten stanowi, że status przedstawicieli wybieranych do władz lokalnych powinien zapewnić wyrównanie finansowe odpowiednio do kosztów poniesionych w związku z wykonywaniem mandatu. Ze stanowiska strony skarżącej, przedstawionego na posiedzeniu Kolegium RIO, wynika jasno, że w przypadku gdy koszty podróży radnego będą wyższe niż ustalone progi, to nie będzie on mógł otrzymać kwoty wyższej niż ustalono. Jest to postanowienie z góry ograniczające maksymalną wysokość kwot i w sposób wyraźny sprzeciwia się postanowieniom Karty i przepisu art. 24 ustawy o samorządzie województwa. Organ nadzoru nie podzielił też poglądu, że z przepisu art. 24 ust. 3 ustawy o samorządzie województwa nie wynika, iż zwrot kosztów podróży przysługuje w wysokości faktycznie poniesionej, lecz jedynie, że w ogóle przysługuje. Ustawodawca wskazał bowiem, że radnemu przysługuje zwrot kosztów podróży służbowej, czyli zwrot wydatków faktycznie poniesionych. Także z tego powodu badana uchwała, uzależniająca wysokość kwoty od funkcji radnego, jest sprzeczna z prawem. Zapis taki może oznaczać, że radny pełniący funkcje wskazane w uchwale ma prawo w ramach wyższego limitu do większej liczby podróży lub droższego środka komunikacji. Do odpowiedzi na skargę dołączono wyciąg z protokołu posiedzenia Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. z 22 marca 1999 r. W uzupełnieniu skargi strona skarżąca złożyła 21 czerwca 1999 r. pismo procesowe, alternatywnie wnosząc, na podstawie art. 156 par. 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa i art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych w związku z art. 8 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Strona skarżąca zaakcentowała, że ustawodawca w przepisach ustaw o samorządzie gminnym oraz o samorządzie powiatowym odmiennie uregulował kwestie dotyczące diet i zwrotu kosztów podróży służbowych, stanowiąc, iż na zasadach ustalonych przez radę gminy /radę powiatu/, radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Za błędne uznano jednak twierdzenie, iż uregulowanie tych kwestii nie leży w zakresie kompetencji organu stanowiącego województwa, czyli Sejmiku. Jest on bowiem jednostką samorządową szczebla wojewódzkiego, której ustawodawca powierzył wykonywanie określonych zadań na tym szczeblu podziału terytorialnego państwa i w sposób nie budzący wątpliwości określił jej organy. Według strony skarżącej, zarówno wykładnia systemowa, jak i celowościowa obowiązujących przepisów prawa prowadzą do wniosku, że organem kompetentnym do regulowania tego typu spraw na szczeblu województwa jest sejmik województwa. Nie ma przy tym wystarczających argumentów, aby przyjąć tezę, że wojewódzki szczebel samorządu terytorialnego to inny samorząd terytorialny niż gminny lub powiatowy. Z tego względu, że radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych, alternatywa zawarta w przepisie art. 24 ust. 3 pozwala na stwierdzenie, iż sejmik województwa może te kwestie uregulować jedną uchwałą, ale nie musi Ustosunkowując się do sugestii zawartych w odpowiedzi na skargę, strona skarżąca podniosła, że stosowanie analogii legis w prawie administracyjnym nie jest dopuszczalne. Nie można zatem w tej drodze powoływać się na regulacje prawne dotyczące podmiotów, które łączy stosunek pracy w jakiejkolwiek formie. Podstawą określenia statusu prawnego radnego jest instytucja mandatu, pojmowanego jako specyficzny stosunek prawny łączący przedstawiciela z jego wyborcami. W takich ramach radny zobowiązuje się reprezentować interesy określonych grup społecznych wspólnoty samorządowej. Obowiązek nałożony na radnego na mocy art. 23 ust. 3 ustawy o samorządzie województwa nie ma wpływu na uprawnienia określone w art. 24 ust. 3 tej ustawy. Skoro na określony podmiot nakłada się ściśle sprecyzowane obowiązki, to równocześnie, aby obowiązki te były należycie wykonywane, należy podmiot ten wyposażyć w uprawnienia, umożliwiające wykonanie tych obowiązków. W takim znaczeniu należy interpretować - zdaniem strony skarżącej - wzajemne oddziaływanie regulacji art. 23 ust. 3 i art. 24 ust. 3 ustawy o samorządzie województwa. Rozumowanie zaprezentowane przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. wypacza całą konstrukcję wzajemnego oddziaływania obowiązków i uprawnień radnego. Kolegium RIO, podejmując uchwałę, nie przeanalizowało dyspozycji art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, który stanowi, iż uchwała organu samorządu województwa sprzeczna z prawem jest nieważna. Przepis ten należy wiązać z dyspozycją art. 5 ust. 1 ustawy z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, izby kontrolują gospodarkę finansową, w tym realizację zobowiązań podatkowych, oraz zamówienia publiczne podmiotów, o których mowa w art. 1 i art. 2, na podstawie kryterium zgodności z prawem i zgodności dokumentacji ze stanem faktycznym, czyli na podstawie kryterium legalności. Organ nadzorczy stwierdza nieważność uchwały organu samorządu województwa w razie zaistnienia sprzeczności przepisów lokalnych z regulacją ustawową. Sprzeczność występuje natomiast tylko i wyłącznie wtedy, gdy zakres treści porównywanych norm, przepisów lub aktów prawnych jest identyczny. W konsekwencji, aby stwierdzić, czy w konkretnym przypadku występuje sprzeczność, należy wykazać tożsamość treści porównywanych norm, przepisów bądź aktów prawnych. W zaskarżonej uchwale organ nadzoru -jak stwierdziła strona skarżąca - w ogóle nie ustosunkował się do tych kwestii. Uchwała Sejmiku Województwa Ł. jest "przepisem technicznym", umożliwiającym stosowanie dyspozycji art. 24 ust. 3 ustawy o samorządzie województwa. W takim przypadku nie istnieje tożsamość treści art. 24 ust. 3 ustawy o samorządzie województwa i uchwały nr VI/52/99 z 23 lutego 1999 r. W konkluzji pisma procesowego strona skarżąca wskazała, iż wobec braku sprzeczności kwestionowanej uchwały Sejmiku Województwa z dyspozycją art. 24 ust. 3 ustawy o samorządzie województwa, rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej narusza art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa oraz art. 5 ust. 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych i wydane zostało z naruszeniem art. 156 par. 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Fakt niezamieszczenia w uchwale Sejmiku Województwa postanowienia zobowiązującego Zarząd Województwa do jej wykonania jest jedynie nieistotnym naruszeniem prawa. Art. 7 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego natomiast, jakkolwiek powszechnie obowiązujący, to jednak zawiera tylko dyrektywy kierunkowe w zakresie powinności zapewnienia wyrównania finansowego, odpowiedniego do kosztów poniesionych związku z wykonywaniem mandatu. Są to uprawnienia radnych, a ponieważ nie łączy ich stosunek pracy, skuteczne jest zrzeczenie się części uprawnień wynikających z przepisów prawa obecnie obowiązującego, motywowane chęcią przestrzegania dyscypliny budżetowej przez organy samorządu województwa. Sposób wykonywania nadzoru finansowego przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. ogranicza samodzielność jednostek samorządu terytorialnego i jest niezgodny z zasadami pomocniczości oraz decentralizacji państwa. Narusza także przepisy prawa międzynarodowego, tj. Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, która w art. 8 zawiera dyrektywę kierunkową, iż kontrola administracyjna działalności społeczności lokalnych powinna mieć na celu jedynie zapewnienie przestrzegania prawa i zasad konstytucyjnych. Obie strony złożyły ponadto, w formie pisemnej, głosy do protokołu rozprawy. Organ nadzoru podniósł, iż zarzut strony skarżącej, iż Kolegium RIO nie rozstrzygnęło właściwości organu, jest bezpodstawny. Stwierdzono bowiem, że uchwała w sprawie zwrotu kosztów podróży została podjęta przez właściwy organ. W przedmiocie stosowania analogii, przyznano rację - co do zasady - stronie przeciwnej, wskazując na niekonsekwencje w prezentowanym stanowisku. Odrzucono tezę co do technicznego charakteru przepisów przedmiotowej uchwały. Kolegium RIO ponownie wniosło o oddalenie skargi. Strona skarżąca wskazała natomiast - podtrzymując także wcześniej prezentowane stanowisko - że teza zmierzająca do wykazania, iż uprawnienia radnych samorządu województwa, wynikające z dyspozycji art. 24 ust. 3 ustawy o samorządzie województwa, przysługują im z mocy prawa, jest zbyt daleko idąca. Przyjęcie bowiem rozumowania, iż diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych to uprawnienie radnych wojewódzkich powstające z mocy prawa, naruszałoby konstytucyjną zasad równości wobec prawa i powodowałoby powstanie swoistego precedensu, różnicującego pozycję oraz charakter prawny instytucji radnego. Rozwiązaniem zgodnym z obowiązującym prawem jest zastosowanie przy interpretacji dyspozycji art. 24 ust. 3 ustawy o samorządzie województwa aktywnych form wykładni /systemowej i celowościowej/. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. W pierwszej kolejności trzeba zauważyć, iż argumentacja stron sporu prezentowana w pismach procesowych dotyka nie tylko treści zaskarżonej uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, lecz stanowi także wymianę poglądów, wykraczającą poza granice przedmiotowego rozstrzygnięcia. Uwaga ta jest - zdaniem Sądu - niezbędna po to, aby rozważania prowadzone na użytek jego oceny nie wykraczały poza zakreślone nim granice. Należy zatem przypomnieć znany dotychczasowemu orzecznictwu sądowemu postulat, odnoszący się do takiego formułowania rozstrzygnięć, które pozwala uczestnikom postępowania ściśle ustalić istotę podjętych decyzji, zapoznać się z uzasadnieniem zastosowanych przepisów prawa. Zakwestionowana uchwała Kolegium RIO dotyczy stwierdzenia nieważności uchwały Sejmiku Województwa Ł. z powodu jej sprzeczności z wskazanym w sentencji przez organ nadzoru przepisem art. 24 ust. 3 ustawy o samorządzie województwa. Przepis ten stanowi, że radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Przypomnienie to pozwoli skoncentrować się wyłącznie na analizie zarzutów dotyczących prawidłowości działania organu nadzoru. Poza głównym nurtem muszą pozostać argumenty o charakterze słusznościowym lub celowościowym, przede wszystkim dlatego, że Naczelny Sąd Administracyjny powołany został do sprawowania kontroli jedynie pod kątem legalności, co wynika wprost z art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. Sąd ten nie ocenia w szczególności charakteru relacji pomiędzy rozwiązaniami ustrojowymi odnoszącymi się do różnych szczebli samorządu terytorialnego. W przedmiotowej sprawie nie może zastosować innego sposobu oceny, niż odszukanie najpierw relacji pomiędzy podjętą przez stronę skarżącą uchwałą a naruszonym przepisem prawa, a w dalszej kolejności analizą wyniku postępowania nadzorczego. Wbrew bowiem temu, co stwierdza strona skarżąca, zaskarżona uchwała jest wyrazem uprawnień nadzorczych, a nie kontrolnych RIO. Twierdzenie to nie przeczy oczywiście temu, że nadzór sprawowany przez regionalne izby obrachunkowe odbywa się jedynie na podstawie kryterium legalności. Za nietrafne jednak należy uznać wskazanie przepisów ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych odnoszących się do kontroli gospodarki finansowej Oddając rację twierdzeniom, że dla rozstrzygnięcia sporu istotne znaczenie mają rygory wynikające z regulacji wskazujących na publicznoprawny charakter samorządu terytorialnego, nie można pominąć - wypływającego z tej tezy wniosku - że uchwały organów samorządu terytorialnego o tyle mogą być uznane za legalne, o ile wskazują podstawę prawną, na której zostały wydane. Sejmik powołał w tym miejscu art. 24 ust. 3 i, niezależnie od obszerności argumentacji, okoliczność ta pozostaje, w realiach niniejszej sprawy, bezsporna. Dla realizacji wspomnianych wcześniej funkcji Naczelnego Sądu Administracyjnego niezbędna jest wobec powyższego odpowiedź na pytania: czy zakwestionowana uchwała została podjęta na właściwej podstawie prawnej, czy była wobec tego legalna i czy organ nadzoru zasadnie stwierdził jej nieważność ze względu na sprzeczność z przepisem powołanym w podstawie prawnej uchwały? W tak zakreślonym obszarze badania rozstrzygnięcia nadzorczego mieści się również pytanie, czy kwestionowaną przezeń uchwałę podjął uprawniony do tego organ? Ta ostatnia okoliczność nie może być jednak oceniana w zupełnym oderwaniu od przedmiotu podejmowanej uchwały. Wadliwe jest bowiem zarówno podjęcie uchwały przez podmiot, który nie posiadał do tego umocowania, jak również w przedmiocie, którego nie mógł regulować. Przepis art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa /Dz.U. nr 91 poz. 576 ze zm./ nie daje sejmikowi województwa prawa do podejmowania uchwał przyznających radnym uprawnienia do uzyskiwania zwrotu kosztów podróży służbowych, w tym także w innej wysokości niż wynikająca z faktycznie poniesionych wydatków. Uzasadnienie powyższej tezy jest wynikiem zastosowania metody wykładni językowej, mającej - zdaniem Sądu - pierwszeństwo przed innym metodami interpretacyjnymi. W tym kontekście, kluczowego znaczenia nabiera ocena użytego przez ustawodawcę terminu "zwrot kosztów". Nie może budzić wątpliwości, że przy jego rozumieniu zgodnie z regułami etnicznego języka polskiego chodzi tutaj o ekwiwalentne rozliczenie wcześniej wydatkowanych środków. "Zwrot" jest synonimem terminu "oddanie z powrotem". Zwrotem wobec tego nie jest przyznanie określonych środków przed odbyciem podróży, jak również przyznanie kwot nie odpowiadających wysokością poniesionym kosztom. Zupełnie niezrozumiały jest argument podniesiony w skardze, iż analizowany przepis nie może odnosić się do zwrotu faktycznie poniesionych wydatków. Sejmik nie ma oczywiście uprawnień, aby przyznawać radnym zwrot kosztów podróży, które się nie odbyły, podobnie jak nie może ograniczyć tego prawa do określonego z góry limitu. Przepis art. 24 ust. 3 ustawy o samorządzie województwa ustanowił w tym przedmiocie zasadę, zharmonizowaną zresztą z powoływanymi przez strony postanowieniami Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, a podjęcie uchwały przez Sejmik w zakwestionowanym brzmieniu było w istocie rzeczy zbędne. Nie można, rzecz jasna, pominąć, iż zwrot kosztów wymaga, dla poprawnego zrealizowania woli ustawodawcy, zakreślenia desygnatów pojęcia "podróż służbowa radnego". Tylko odbycie podróży służbowej - zdaniem Sądu - pociąga za sobą zwrot jej kosztów. Dla rozstrzygnięcia podjętego przez Kolegium RIO, jak również dla oceny sądowoadministracyjnej w konkretnej sprawie, wyjaśnienie treści tego pojęcia nie ma istotnego znaczenia. Uchwała Sejmiku dlatego jest sprzeczna z prawem, gdyż powołując w swojej podstawie art. 24 ust. 3 ustawy o samorządzie województwa, odmiennie niż ten przepis kształtuje przyznane radnym uprawnienia. Zdaniem Sądu, jest to wystarczający argument, aby pozostawić w obrocie zaskarżoną uchwałę Kolegium RIO, kwestionującą postanowienia uchwały Sejmiku Województwa. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ nadzoru dobitnie wskazał istotną przyczynę stwierdzenia nieważności. Wskazał mianowicie, że art. 24 ust. 3 ww. ustawy nie stanowi podstawy prawnej do podjęcia uchwały w sprawie zwrotu kosztów podróży służbowych. Analogiczne rozumowanie prowadził przy tym pełnomocnik strony skarżącej, aczkolwiek wyciągnął odmienne wnioski. W uzasadnieniu uzupełniającego pisma procesowego podniósł bowiem, że sprzeczność istnieje jedynie w sytuacji tożsamości zakresu treściowego porównywanych norm. Otóż wymaganej przy takim rozumowaniu tożsamości nie ma pomiędzy powołaną podstawą prawną a podjętą uchwałą Sejmiku. Okoliczność tę strona skarżąca zdaje się dostrzegać, analizując porównawczo przepisy innych ustaw dotyczących samorządu terytorialnego, wskazując przy tym na konieczność użycia aktywnych form wykładni. Jednak, zdaniem Sądu, potrzeby takiej wykładni w niniejszej sprawie nie było. Należy także przypomnieć, że to, co jasne, nie wymaga interpretacji /clara non sunt interpretanda/. Dyspozycja analizowanego przepisu w ogóle nie wymienia podmiotu ani nie wskazuje konieczności podejmowania jakichkolwiek uchwał, w przeciwieństwie np. do art. 18 tej samej ustawy. Gdyby ustawodawca miał zamiar wyposażenia sejmiku w uprawnienia, których strona skarżąca się domaga, to z pewnością nadałby przepisowi brzmienie takie, jak w ustawach o samorządzie gminnym czy powiatowym. Ustalanie zaś znaczenia normy prawa nie może odbywać się z powołaniem na elementy wydobyte z odrębnych regulacji. Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzega podstaw stosowania przez organy samorządu terytorialnego szczebla wojewódzkiego przepisów ustaw regulujących działanie samorządów innego szczebla. Z podobnych względów - choć, jak już wskazano, nie mogło mieć to znaczenia dla oceny zaskarżonej uchwały - rozważania dotyczące natury podróży służbowych pracowników nie mogły być wzięte pod uwagę. Trzeba podkreślić, iż uchwała Sejmiku nie wprowadza żadnej definicji "podróży służbowej radnego". Organ nadzoru trafnie podkreśla, że rozważania w tym przedmiocie przedstawione zostały przez przedstawicieli strony skarżącej na posiedzeniu Kolegium RIO. Z treści uchwały nie wynika też, w jaki sposób traktowane będą podróże służbowe różnego rodzaju. Zgodne z prawem będzie niewątpliwe przyznanie zwrotu kosztów podróży niezależnie od miejsca przeznaczenia czy też pokonywanych odległości. Decydującą dystynkcją jest bowiem zaliczenie podróży do kategorii służbowych. Domeną nie nadzoru, lecz raczej kontroli wykonywanej przez regionalne izby obrachunkowe, będą ustalenia, czy radni otrzymywali zwrot kosztów podróży określanych jako służbowe. Z tych względów Sąd nie ma uprawnienia ani też obowiązku wypowiadać się w kwestii, która pozostaje poza treścią uchwały podjętej przez Sejmik. Można jedynie zakładać, że pole dla rozważań w tym zakresie otworzyłaby skarga skierowana do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której granicach mieściłaby się również konieczność oceny takiego pojęcia. Trzeba zauważyć, że rozważania dotyczące pojęcia podróży służbowej zawarte zostały w znacznej części dopiero w odpowiedzi na skargę. Analiza taka powinna być dokonana nie później niż w czasie wydawania rozstrzygnięcia, a jego motywy powinny wynikać z uzasadnienia, jako integralnej jego części. Odpowiedź na skargę nie jest dla nich odpowiednim miejscem, gdyż strona, otrzymując rozstrzygnięcie, powinna bez wątpliwości ustalić zakres swoich praw i obowiązków. Analizując natomiast argumentację strony skarżącej, należało za bezzasadny uznać argument, że przedmiotową uchwałą radni zrzekli się zwrotu należnych im kosztów - powyżej kwot w niej wskazanych. Za organem nadzoru, który podnosił to w swoich stanowiskach, trzeba powtórzyć, iż jest to w gruncie rzeczy interpretacja uchwały dowolnie wykraczająca poza jej rzeczywistą zawartość treściową. Podsumowując powyższe rozważania, należy stwierdzić, iż Naczelny Sąd Administracyjny jest sądem kasacyjnym i nie bada sprawy co do jej istoty. Sądowa kontrola aktów i czynności administracyjnych jest sprawowana pod względem ich legalności, tj. zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Sąd nie bada tych aktów i czynności pod względem ich celowości czy też słuszności i nie prowadzi postępowania dowodowego. Uwzględniając konsekwencje powyższych wywodów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej wydana została bez naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, należało orzec jak w sentencji.