I SA/Łd 896/99

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy P. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. z 21 czerwca 1999 r. (...) stwierdzającą nieważność uchwały Rady Miejskiej P. w sprawie ustalenia zasad zakupu elementów infrastruktury miejskiej przez Gminę P. - oddala skargę. Gmina P. wniosła skargę na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowe w Ł. z 21 czerwca 1999 r. (...), stwierdzającą nieważność uchwały Rady Miejskiej P. z 19 maja 1999 r. (...) w sprawie ustalenia zasad zakupu elementów infrastruktury miejskiej przez Gminę P. Z treści uchwały Rady Miejskiej wynika, że Gmina P. będzie kupowała od społecznych komitetów budowy elementy infrastruktury miejskiej za ceny stanowiące 50 procent wartości udokumentowanych kosztów budowy: wodociągów, kanalizacji sanitarnej, zasilania gazowego, oświetlenia ulicznego, dróg z odwodnieniem i infrastruktury oświatowo-kulturalno-sportowej, wykonanej przez społeczne komitety budowy. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej stwierdziło, że postanowienia uchwały naruszają obowiązujący porządek prawny. Kolegium podniosło, że zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./, do zadań własnych gminy należy zaspokajanie potrzeb wspólnoty, a zakres zadań wynika z przepisów wymienionej ustawy. Do realizacji zadań gmina nie może wykorzystywać osób, które znalazły się w sytuacji przymusowej. Ich wykonanie wiąże się z podejmowaniem czynności prawnych. Gmina może zatem zawierać umowy z podmiotami prawa, jednak te muszą mieć zdolność prawną, aby podejmowane czynności prawne nie były dotknięte nieważnością. Uchwała Rady Miejskiej dopuszcza natomiast zawieranie umów ze społecznymi komitetami budowy, które zdolności takiej nie posiadają. Kolegium podniosło także, że wskazane w uchwale elementy infrastruktury podlegają przepisom prawa własności i ochrony tego prawa. Urządzenia służące do doprowadzania lub odprowadzania wody, pary, gazu, prądu elektrycznego oraz inne podobne urządzenia należą do części składowych gruntu lub budynku, jeżeli nie wchodzą w skład przedsiębiorstwa lub zakładu /art. 47 par. 1 i par. 2 oraz art. 49 Kc/. Wobec powyższego, elementy infrastruktury z mocy prawa stanowią mienie komunalne i zawieranie umów w tym zakresie przez gminę jest bezprzedmiotowe. W skardze na powyższą uchwałę Gmina P wniosła o jej uchylenie, podnosząc, że nie w każdym przypadku gmina zobowiązana jest finansować określone zadania własne z własnego budżetu. Gmina może pełnić rolę organizatora danego zadania inwestycyjnego na zasadzie jego współfinansowania przez gminę i zainteresowanych mieszkańców. Skarżąca podkreśliła, że chodzi tu o współfinansowanie przez Gminę tych elementów infrastruktury, które w ogóle nie powstałyby, gdyby komitet nie zawarł uprzednio z Gminą odpowiedniej umowy określającej warunki partycypacji w tworzeniu danego fragmentu infrastruktury komunalnej. Wyjaśniła również, że umowy dotyczą osób zrzeszonych w społeczne komitety, tworzone w celu realizacji konkretnego przedsięwzięcia. Umowy są podpisywane z komitetami, aby Gmina nie musiała zawierać umów indywidualnych z każdą z osób współfinansujących dane przedsięwzięcie. W odpowiedzi na skargę, Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej podtrzymało stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej uchwale i wniosło o jej oddalenie. Rozpoznając skargę, Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Należy podzielić stanowisko Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, że zadania własne gminy, których otwarty katalog zawiera art. 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./, powinny być wykonywane przez gminę, a jej działania nie mogą nosić znamion wyzysku osób znajdujących się w sytuacji przymusowej. W celu wykonywania zadań gmina może zawierać umowy z innymi podmiotami. Przepisy ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych /Dz.U. nr 155 poz. 1014 ze zm./ konstytuują zasadę zaciągania zobowiązań znajdujących pokrycie w budżecie. Uchwała Rady Miejskiej została podjęta z naruszeniem tej zasady, bowiem stanowi podstawę do zaciągania przez Gminę w przyszłości zobowiązań o wartości nie odzwierciedlającej planowanych kwot wydatków na finansowanie inwestycji objętych programem gospodarczym, tworzącym strategię rozwoju Gminy. Wykonanie inwestycji komunalnych z zakresu infrastruktury technicznej wiąże się z problematyką zamówień publicznych. Uchwała Rady Miejskiej dopuszcza wykonanie elementów infrastruktury miejskiej, należące do zakresu zadań własnych Gminy, z pominięciem zasad zamówień publicznych wynikających z ustawy z dnia 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych /t.j. Dz.U. 1998 nr 119 poz. 773 ze zm./, mającej zastosowanie między innymi do zamówień udzielanych przez jednostki samorządu gminnego i zezwalającej na udzielenie zamówienia publicznego wyłącznie wykonawcy wybranemu na zasadach określonych w tej ustawie. W konsekwencji, dopuszcza się zakupienie przez Gminę tych elementów za 50 procent ich wartości w sytuacji, kiedy nie można mówić o zakupie elementów infrastruktury z wolnej ręki, bowiem nie ma przedmiotu sprzedaży. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej słusznie wywiodło w zaskarżonej uchwale, że zgodnie z art. 47 Kc w związku z art. 49 Kc, elementy infrastruktury z mocy prawa stają się własnością gminy w dacie ich wykonania, jako część składowa gruntu stanowiącego jej własność. Podkreślenia wymaga fakt, że gmina, jako osoba prawna, podejmuje działania w reżimie systemu obowiązującego prawa, w tym prawa cywilnego. W związku z powyższym Rada Miejska nie może podjąć uchwały dopuszczającej w trakcie jej wykonywania zawieranie umów z podmiotami nie mającymi zdolności do czynności prawnych /społecznymi komitetami budowy/. Sąd oddalił skargę stosownie do art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, uznając, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa.