II FSK 1782/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Borkowski, Sędziowie NSA Jacek Brolik, NSA Bogdan Lubiński (sprawozdawca), Protokolant Barbara Mróz, po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w N. - Inspektorat w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 4 lipca 2007 r. sygn. akt [...] w sprawie ze skargi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w N.- Inspektorat w T. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia 15 lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu tytułów wykonawczych oddala skargę kasacyjną. II FSK 1782/07 UZASADNIENIE Wyrokiem z 4 lipca 2007 r. (sygn. akt I SA/Kr 594/06) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w N.- Inspektorat w T. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia 15 lutego 2006 r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu tytułów wykonawczych. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia sądu I instancji wskazano, iż przedmiotem sporu pomiędzy stronami była możliwość przekazania naczelnikowi urzędu skarbowego (działającemu jako organ egzekucyjny) przez dyrektora oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (będącego jednocześnie wierzycielem i organem egzekucyjnym) tytułów wykonawczych dotyczących należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne bez uprzedniego nadania klauzuli wykonalności i bez uprzedniego wszczęcia postępowania egzekucyjnego przez tegoż dyrektora oddziału ZUS. Organ egzekucyjny administracji podatkowej (Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w T.) zwrócił tytuły wykonawcze obejmujące należności z tytułu składek ZUS i ich pochodnych wierzycielowi, uznając za niedopuszczalne przekazywanie tytułów wykonawczych do realizacji innemu organowi egzekucyjnemu bez uprzedniego wszczęcia postępowania egzekucyjnego i podjęcia próby wyegzekwowania należności we własnym zakresie w ramach posiadanych uprawnień. Stanowisko powyższe zdaniem Sądu I instancji, należy uznać za uzasadnione w świetle art. 26 § 4 ustawy egzekucyjnej w związku z § 6 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, póz. 1541 ze zm.). Wskazano następnie, iż w niniejszej sprawie kluczowe znaczenie ma przepis § 6 ust. 5 rozporządzenia wykonawczego, który w zestawieniu z treścią art. 26 § 4 ustawy egzekucyjnej pozwala wyciągnąć jedyny możliwy wniosek interpretacyjny, że tylko w przypadku, gdy podjęte czynności egzekucyjne okazały się bezskuteczne, wierzyciel będący organem egzekucyjnym może skierować tytuły wykonawcze do właściwego naczelnika urzędu skarbowego. Wyjaśniono nadto, iż nie jest przy tym tak, że przepis § 6 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego zwalnia wierzyciela będącego jednocześnie organem egzekucyjnym z obowiązku wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Przepisy wykonawcze nie mogą naruszać ram postępowania egzekucyjnego wyznaczonego ustawą. Przepisy wykonawcze jedynie "wypełniają" zakres postępowania określany przez ustawę. Stąd stosowanie § 6 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego z pominięciem treści art. 26 § 4 cyt. ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jest nieuzasadnione. W ocenie składu orzekającego strona skarżąca nie wykazała w sposób wiarygodny, że podejmowane były jakiekolwiek czynności rozpoznawcze z wykorzystaniem posiadanych uprawnień (np. na podstawie art. 36, art. 71 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), w ramach prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych w roku 2005 postępowania egzekucyjnego. Skład orzekający podzielił pogląd, że skoro ustawodawca przyznał uprawnienia do prowadzenia postępowania egzekucyjnego innym poza naczelnikiem urzędu skarbowego organom, to jego intencją było, aby wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym podjął postępowanie egzekucyjne we własnym zakresie i wykorzystał przyznane mu uprawnienia na każdym etapie postępowania egzekucyjnego, w tym środki egzekucyjne. Dopiero, gdy prowadzona przez niego egzekucja okaże się bezskuteczna może przekazać tytuły wykonawcze do realizacji właściwemu naczelnikowi urzędu skarbowego. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie wniósł, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, pełnomocnik Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zarzucając naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie następujących przepisów: . art. 19 § 4 w związku z art. 1a pkt 13 ustawy z dnia 17 czerwca igóór. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 229 poz. 1954 ze zm.) oraz w związku z art. 3 ust. 1 pkt i ustawy z dnia 13 października 1998 r o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 1998 r. Nr 137 poz. 887 ze zm.) poprzez przyjęcie, że zarówno wierzycielem jak i organem egzekucyjnym jest dyrektor oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych; . art. 92 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. § 12 i 14 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 4 października I999r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 1999r. Nr 80 poz. 914) poprzez przyjęcie, że na podstawie statutu ZUS można wywodzić o prawach i obowiązkach nakładanych na płatników składek i ubezpieczonych, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Artykuł 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", zawiera dwie podstawy skargi kasacyjnej: naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W niniejszej skardze kasacyjnej wskazano na tą pierwszą podstawę, tj. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Jako te przepisy wskazano art. 19 § 4 w związku z art. 1 a pkt 13 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z art. 3 ust 1 pkt ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych jak i art. 92 Konstytucji RP w związku z rozporządzeniem Ministra Pracy i Polityki Socjalnej. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jest aktem prawa procesowego, regulującym zasady postępowania przed organami administracji. Jej przepisy, a zwłaszcza te, które dotyczą organów egzekucyjnych jak i zasad prowadzenia egzekucji, jednak nie stają się przez to prawem materialnym w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Pozostają one nadal przepisami procesowymi, w świetle których wojewódzkie sądy administracyjne oceniają postępowanie organów administracji. Oceny tej dokonuje się pod kątem zgodności z prawem działania i rozstrzygnięcia organu, a wynikiem tej oceny jest uznanie zasadności- bądź nie - zaskarżenia. Skarga nieuzasadniona podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a., zaś uzasadniona powoduje uchylenie zaskarżonych orzeczeń z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji może być naruszenie przez organ prawa materialnego, bądź procesowego. Przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie było postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K., wydane w przedmiocie zwrotu tytułów wykonawczych. W takiej sytuacji tylko wskazanie przez wnoszącego skargę kasacyjną, jako jej podstawę naruszenia p.p.s.a. w powiązaniu z ustawą egzekucyjną uniemożliwia rozpoznanie skargi kasacyjnej co do naruszenia tych przepisów. Przechodząc zatem do zarzutu naruszenia prawa materialnego autor skargi kasacyjnej sformułował go jako naruszenie polegające na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu. Jak już wcześniej Sąd stwierdził , art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie formy naruszenia prawa materialnego t.j. poprzez błędną wykładnię, co oznacza niewłaściwe odczytanie przez sąd treści przepisu. Z kolei przez niewłaściwe zastosowanie należy rozumieć dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego . Obie te podstawy nie mogą zachodzić jednocześnie, jak błędnie ujęto to w skardze kasacyjnej - albo przepis niewłaściwie zinterpretowano, albo niewłaściwie zastosowano. Przy tak sformułowanym zarzucie skargi kasacyjnej, należy stwierdzić, że przedmiotem rozstrzygnięcia przed NSA może stanowić ocena orzeczenia sądu pierwszej instancji pod kątem naruszenia prawa polegającego na błędnej wykładni wskazanych przepisów prawa materialnego przy jednoczesnym stwierdzeniu, że w ocenie strony skarżącej stan faktyczny został ustalony w sposób niewadliwy. Zatem należało ustalić, jak to ujęto w skardze, czy w świetle treści art. 92 Konstytucji, mając na uwadze art. 74 ust . 5 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i statut ZUS określający wyłącznie strukturę organizacyjną i podział kompetencji można było wywodzić na jego podstawie o prawach i obowiązkach nakładanych na obywateli, w sytuacji gdy takie obowiązki mogą wynikać w myśl Konstytucji wyłącznie z ustaw. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowiska Sądu l instancji co do tego, że należało przyjąć , że na podstawie § 12 ust 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych terenową jednostką organizacyjną jaką jest oddział kieruje jej dyrektor a § 14 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia zakreśla zakres rzeczowy działania terenowych jednostek organizacyjnych. Statut ZUS, mający rangę rozporządzenia, ma umocowanie ustawowe - został wydany na podstawie przepisu art. 74 ust. 5 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (dalej u.s.u.s.). Każdy akt normatywny wykonawczy powinien być oczywiście niesprzeczny ze wszystkimi obowiązującymi aktami ustawodawczymi. Rozporządzenie, które znajduje bezpośrednio oparcie w ustawie i służy jej wykonaniu, jest uzupełnieniem ustawy i może regulować takie same sprawy, które reguluje ustawa. Zgodnie z treścią art. 74 ust. 5 u.s.u.s. minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego nadaje, w drodze rozporządzenia, statut Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych, w którym określa w szczególności: 1) strukturę organizacyjną Zakładu oraz zakres rzeczowy działania centrali i terenowych jednostek organizacyjnych Zakładu, 2) tryb funkcjonowania i kompetencje organów Zakładu. W przepisie art. 92 ust. 2 Konstytucji RP określono wymagania, jakie powinno spełniać upoważnienie ustawowe - poza określeniem organu właściwego do wydania rozporządzenia i zakresu spraw przekazanych do uregulowania muszą się w nim znaleźć wytyczne dotyczące treści aktu. W art. 74 ust. 5 u.s.u.s. określono organ właściwy do wydania rozporządzenia i podstawowy zakres spraw przekazanych do uregulowania. Mieści się w nim określenie kompetencji organów Zakładu. Nie określono natomiast wprost wytycznych, wskazujących kierunki merytorycznych rozwiązań wchodzących w zakres aktu wykonawczego. W piśmiennictwie prawniczym, w szczególności zaś w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, nie budzi jednak wątpliwości teza, że ten ostatni element upoważnienia nie musi być zawarty w treści przepisu upoważniającego. Wystarczy, że istnieje możliwość jego zrekonstruowania na podstawie innych przepisów ustawy zawierającej przepis upoważniający do wydania rozporządzenia (por. wyrok TK z dnia 29 listopada 2004 r, sygn. akt K 7/04, OTK ZU 2004, nr 10(A), póz. 109). Wytyczne dotyczące treści rozporządzenia nie muszą być też nazbyt szczegółowe. Skoro bowiem rozporządzenie jest funkcjonalnym uzupełnieniem ustawy, to ustawa powinna pozostawić organowi upoważnionemu pewną samodzielność w unormowaniu materii, której rozporządzenie dotyczy. Istotne jest, aby podmiot wydający rozporządzenie potrafił prawidłowo odczytać intencje ustawodawcy (por. M. Żabicka-Kłopotek: Wytyczne jako element upoważnienia do wydania rozporządzenia, Przegląd Sejmowy 2006, nr 3 (74), s. 40-41). Z tych względów należało podzielić stanowisko Sądu l instancji, że podmiot kierujący oddziałem terenowym Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych obok funkcji organu egzekucyjnego , co wynika z treści art. 19 § 4 w związku z art. 26 § 4 ustawy egzekucyjnej, pełni również funkcję wierzyciela. W konsekwencji, mając na uwadze fakt występowania dyrektora oddziału ZUS w podwójnej funkcji, dopiero w sytuacji, gdy prowadzona przez niego egzekucja okaże się w całości lub części bezskuteczna - stosownie do treści § 6 ust.5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 roku w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, celem prowadzenia postępowania egzekucyjnego niezwłocznie kieruje tytuł wykonawczy do właściwego miejscowo naczelnika urzędu skarbowego. Wobec tego na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.