II FSK 309/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Małgorzata Wolf–Mendecka (sprawozdawca), Sędzia NSA Stanisław Bogucki, Sędzia WSA del. Sławomir Presnarowicz, , Protokolant Janusz Bielski, po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2010 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 3 grudnia 2008 r. sygn. akt I SA/Ol 465/08 w sprawie ze skargi P. .[...] S.A. w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia 29 sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, 2) zasądza od P. .[...] S.A. w W. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. akt I SA/Ol 465/08, w sprawie ze skargi P. S.A. w W. (zwanej dalej: "spółką", "P."), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił w zaskarżonej części postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia 29 sierpnia 2008 r. w przedmiocie zarzutów na prowadzone postępowanie egzekucyjne. W uzasadnieniu orzeczenia wyjaśniono, że na podstawie trzech tytułów wykonawczych wystawionych w dniu 8 października 2007 r. przez Burmistrza Miasta M., wszczęto wobec P. postępowanie egzekucyjne. Spółka złożyła zarzuty w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego wskazując na naruszenia w zakresie właściwości miejscowej organu egzekucyjnego, niedopuszczalność wszczęcia egzekucji w przedmiotowej sprawie oraz niezgodność kwoty podanej w tytułach wykonawczych ze stanem faktycznego zadłużenia strony wobec wierzyciela. Burmistrz Miasta M. pismem z dnia 8 listopada 2007 r. zawiadomił organ egzekucyjny o wygaśnięciu w całości wskutek zapłaty zobowiązania wynikającego z dwóch tytułów wykonawczych oraz o częściowej spłacie zobowiązania wynikającego z trzeciego tytułu wykonawczego. Postanowieniem z dnia 3 marca 2008 r. wierzyciel uznał wniesione zarzuty za niezasadne. Po rozpoznaniu zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. postanowieniem z dnia 29 sierpnia 2008 r. uchyliło postanowienie Burmistrza Miasta M. uznając za uzasadnione zarzuty dotyczące niewłaściwości organu oraz niedopuszczalności egzekucji administracyjnej i oceniając jako nieusprawiedliwiony zarzut wskazujący na wykonanie części zobowiązań. W spornym zakresie organ wyjaśnił, że fakt uregulowania w dniu 30 października 2007 r. (tj. po sporządzeniu tytułów wykonawczych) części zaległości nie dawał podstaw do uznania, iż tytuły wykonawcze były wadliwe. Wskazując na treść § 5 ust. 1 i § 6 ust. 9 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz. 1541 ze zm. - zwanego dalej: "rozporządzeniem z 2001 r."), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. argumentowało, że wierzyciel miał obowiązek wystawić tytuł wykonawczy na wysokość należności istniejącej w chwili sporządzenia tytułu wykonawczego. Późniejsza spłata nie dyskwalifikowała wystawionego tytułu wykonawczego, a jedynie nakładała na wierzyciela obowiązek informowania organu egzekucyjnego o zmianie wysokości należności objętej tym tytułem. W skardze do sądu administracyjnego P. domagała się uchylenia powyższego postanowienia w części dotyczącej nieuznania zarzutu z art. 33 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm. - zwanej dalej: "u.p.e.a."). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w motywach rozstrzygnięcia nie zgodził się ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że fakt uregulowania w dniu 30 października 2007 r. zobowiązań objętych tytułami wykonawczymi nie dawał podstaw do uwzględnienia zarzutu wniesionego na podstawie art. 33 pkt 1 u.p.e.a., gdyż tytuły te zostały wystawione w sposób prawidłowy. Przedmiotowy zarzut nie dotyczył bowiem wymogów formalnych tytułu wykonawczego, był zaś związany z okolicznościami faktycznymi i prawnymi, które zaistniały po wystawieniu tytułów wykonawczych. Sąd wywodził, że w razie wykonania obowiązku przez zobowiązanego po wystawieniu tytułu wykonawczego, ma on prawo zgłosić zarzuty na podstawie art. 33 pkt 1 u.p.e.a. W takiej sytuacji zobowiązany wykorzystuje uprawnienie przyznane mu przez przepisy art. 27 § 1 pkt 9 i art. 33 pkt 1 u.p.e.a. Kwestia zasadności zarzutu ma natomiast wpływ na przebieg postępowania egzekucyjnego. W wypadku spełnienia tych wymogów organ egzekucyjny wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego (gdy zachodzą przesłanki określone w art. 59 § 1 u.p.e.a.) albo postanowienie o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego. W przypadku prowadzenia egzekucji na podstawie kilku tytułów wykonawczych możliwe jest umorzenie postępowania w odniesieniu do tych tytułów, co do których zarzuty okazały się zasadne. Dzieje się tak, gdy zobowiązany wykonał obowiązek po wystawieniu tytułu wykonawczego, a przed podjęciem pierwszej czynności egzekucyjnej. Jeżeli natomiast zobowiązany wykonał obowiązek po podjęciu czynności egzekucyjnej, to nie stanowi to podstawy umorzenia postępowania egzekucyjnego, ponieważ obowiązek jeszcze istniał w chwili jego wszczęcia. W obu przypadkach zobowiązany może zmusić organ egzekucyjny i egzekutora do odstąpienia od czynności egzekucyjnych, okazując dowód wykonania obowiązku (art. 45 § 1 u.p.e.a.). Sąd wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie doręczenie odpisów tytułów wykonawczych, nie stanowiące czynności egzekucyjnej, nastąpiło w dniu 30 stycznia 2008 r., natomiast częściowe uregulowanie zobowiązania nastąpiło już w dniu 30 października 2007 r. Końcowo Sąd zwrócił uwagę, że zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 2001 r. wierzyciel był zobowiązany do niezwłocznego zawiadomienia organu egzekucyjnego o każdej zmianie wysokości należności objętej tytułem wykonawczym, wynikającej z jej wygaśnięcia w całości lub w części oraz podania daty powstania zmiany i jej przyczyny. W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o uchylenie powyższego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie wyroku w części i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według spisu, a w przypadku nieprzedłożenia spisu według norm wskazanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że wykonanie obowiązku po wszczęciu postępowania administracyjnego daje podstawę do uznania zarzutu egzekucyjnego za uzasadniony, podczas gdy analiza przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji prowadzi do wniosku odmiennego, 2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść orzeczenia, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej: "p.p.s.a.") poprzez zastosowanie go w niniejszej sprawie, mimo że strona przeciwna nie naruszyła przepisu prawa materialnego, tj. art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a., co doprowadziło do uwzględnienia skargi, podczas gdy powinna zostać oddalona, 3. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść orzeczenia, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez zastosowanie tego przepisu, mimo iż żadnego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, strona przeciwna się nie dopuściła i Sąd takiego naruszenia także nie wskazał, jednakże uwzględnił skargę, podczas gdy powinien ją oddalić, 4. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść orzeczenia, a mianowicie art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak wskazania w uzasadnieniu wyroku wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że postępowanie egzekucyjne zostało w przedmiotowej sprawie wszczęte w dniu 15 października 2007 r., gdyż tego dnia wierzyciel doręczył organowi egzekucyjnemu tytuły wykonawcze celem wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Zobowiązana wykonała natomiast część obowiązków w dniu 30 października 2007 r., a więc po wszczęciu postępowania egzekucyjnego, jednakże przed zastosowaniem czynności egzekucyjnych, czyli przed wszczęciem egzekucji. Organ zwrócił jednocześnie uwagę, że zarzuty z art. 33 u.p.e.a. nie mogą dotyczyć okoliczności powstałych przed wszczęciem egzekucji lecz po wszczęciu postępowania egzekucyjnego. Zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym nie mogą bowiem służyć jako środek mający za zadanie weryfikację czynności egzekucyjnych ze względu na zmianę stanu faktycznego po wszczęciu postępowania egzekucyjnego. Tego typu sytuację ustawa egzekucyjna reguluje w inny sposób, np. poprzez odstąpienie od czynności egzekucyjnych (art. 45 u.p.e.a.), zawieszenie postępowania egzekucyjnego (art. 56 u.p.e.a.) czy też jego umorzenie (art. 59 u.p.e.a.). Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. nie sposób zgodzić się z Sądem, że wykonanie przez zobowiązaną części obowiązków przed wszczęciem pierwszej czynności egzekucyjnej powinno skutkować umorzeniem postępowania. Przepis art. 59 § 1 u.p.e.a. wyraźnie zastrzega, iż umorzenie postępowania jest dopuszczalne, gdy wykonanie obowiązku nastąpiło przed wszczęciem postępowania. Autor skargi kasacyjnej argumentował ponadto, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wyjaśniono podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Sąd nie wskazał bowiem, które konkretnie przepisy zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga ma usprawiedliwione podstawy. 1. W szczególności trafny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Trudno bowiem stwierdzić na podstawie uzasadnienia wyroku, jakimi motywami kierował się Sąd pierwszej instancji uchylając "postanowienie w zaskarżonej części". Z jednej strony Sąd wypowiada się, że "nie podziela stanowiska SKO, że fakt uregulowania w dniu 30 października 2007 r. zobowiązań objętych tytułami wykonawczymi, nie daje podstawy do uwzględnienia zarzutu na podstawie art. 33 pkt 1 u.p.e.a., gdyż tytuły te były wystawione w sposób prawidłowy", natomiast już w następnym zdaniu stwierdza, że "należy zgodzić się z poglądem, że tytuły wykonawcze nie były wadliwe". Ostatnie tak sformułowane zdanie wskazywałoby raczej na przekonanie Sądu co do trafności oceny stanu faktycznego zaprezentowanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a w konsekwencji zasadności oddalenia skargi. Tych sprzeczności w wywodach Sądu nie wyjaśnia też dalsza część uzasadnienia, w której Sąd przedstawił obowiązki wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym po skierowaniu tytułu wykonawczego do organu egzekucyjnego w oparciu o rozporządzenie z 2001 r. Podobnie w końcowej części uzasadnienia Sąd nie sprecyzował, jakie faktycznie przesłanki legły u podstaw orzeczenia o uchyleniu postanowienia i jakie przepisy prawa zostały naruszone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. 2. W tej sytuacji, skoro niejasne i niezrozumiałe są powody, dla których Sąd uchylił rozstrzygnięcie organu egzekucyjnego, odniesienie się do pozostałych zarzutów autora skargi kasacyjnej należy uznać za przedwczesne. Dodać jedynie należy, iż wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (sygn. akt I SA/Ol 166/09) oddalił zarzuty P. S.A. w postępowaniu egzekucyjnym, które związane były również z częściowym wykonaniem obowiązku po wystawieniu tytułów wykonawczych, a skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 lipca 2010 r. (sygn. akt II FSK 1478/09). 3. Zwrócić ponadto należy uwagę, iż poważne wątpliwości budzi prawidłowość orzekania co do rozstrzygnięcia organu jedynie w "zaskarżonej części". Zgodnie bowiem z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Co za tym idzie, w sytuacji uwzględnienia przez organ egzekucyjny dwóch zarzutów strony (dotyczących właściwości miejscowej organu i niedopuszczalności wszczęcia egzekucji) odrębne i jednostkowe rozstrzyganie co do kolejnego zarzutu (wykonania części obowiązku) czyni niejasną sytuację prawną zobowiązanego, wobec którego postępowanie egzekucyjne będzie prowadził (jeżeli egzekwowany obowiązek nie zostanie wykonany w całości) uprawniony (właściwy) organ egzekucyjny. Zachodzi więc wątpliwość co do prawidłowości orzekania, tak jak to uczynił Sąd w niniejszej sprawie, jedynie co do "zaskarżonej części", gdyż zarówno przepisy ustawy p.p.s.a. jak i specyfika rozpoznawanej sprawy takiego rozstrzygania nie uzasadnia. Sąd winien bowiem łącznie odnieść się do wszystkich zarzutów, a w konsekwencji do prawidłowości prowadzonego postępowania egzekucyjnego wobec zobowiązanego. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b i pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).