II FSK 337/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Kubiak, Sędziowie NSA Antoni Hanusz, WSA del. Jacek Jaśkiewicz (sprawozdawca), Protokolant Katarzyna Pawłowska, po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 września 2007 r. sygn. akt I SA/Gl 185/07 w sprawie ze skargi J. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia 24 stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych oddala skargę kasacyjną. 1. Wyrokiem z dnia 24 września 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w sprawie o sygnaturze akt I SA/Gl 185/07, oddalił skargę J. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. utrzymujące w mocy postanowienie Naczelnika Wydziału Budżetu i Analiz Urzędu Miasta C. działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta C. z dnia 5 grudnia 2006 r. o odrzuceniu zarzutów wniesionych w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia powołano się na treść ostatecznego postanowienia z dnia 20 listopada 2006 r., w którym wierzyciel zajął stanowisko co do zarzutów wniesionych przez zobowiązanego - J. K. uznając je za bezzasadne i stwierdzono, że było ono podstawą odrzucenia zarzutów skarżącego. Organ drugiej instancji stwierdził, że skarżący uchybił terminowi do wniesienia zażalenia. Czyniło to nieskuteczność zażalenia, czego procesowym skutkiem jest ostateczność postanowienia z dnia 20 listopada 2006 r. Tym samym, skoro organ egzekucyjny wydawał postanowienie w dniu 5 grudnia 2006 r., nie doszło do naruszenia przepisu art. 34 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.; zwanej dalej u.p.e.a.). Kontynuując wywód, organ II instancji stwierdził, że zgodnie z art. 34 § 1 u.p.e.a., zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 pkt 1-7, 9 i 10 tej ustawy, a przy egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym - także na podstawie art. 33 pkt 8 u.p.e.a., organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym, że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 pkt 1 - 5 u.p.e.a., wypowiedź wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążąca. Nawiązując do istoty zarzutów podniesionych przez skarżącego wskazano, że dotyczyły one okoliczności wymienionych w art. 33 pkt 1,4 i 7 u.p.e.a., zatem organ egzekucyjny był związany stanowiskiem wierzyciela. 2. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. K. podniósł zarzuty naruszenia art. 34 § 4 u.p.e.a., art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (t.j. Dz.U z 2006 r., Nr 121, poz. 844 ze zm.) oraz art. 215 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60 ze zm.; zwanej dalej Ordynacją podatkową) - wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi podniesiono zarzuty dotyczące nieprawidłowości występujących w postępowaniu administracyjnym, a potem egzekucyjnym polegających na tym, że skarżącego uznano za podatnika podatku od nieruchomości i skierowano egzekucję wyłącznie przeciwko niemu. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. 3. Oddalając skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że przedmiotem rozstrzygania w sprawie była zasadność podniesionych przez skarżącego zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej mogą być zaś wyłącznie przyczyny enumeratywnie wyszczególnione w przepisie art. 33 pkt 1-10 u.p.e.a. Skoro skarżący kwestionował samo istnienie po jego stronie obowiązku podatkowego w podatku od nieruchomości to, zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej. Organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Za zasadniczy dla sporu uznano przepis art. 34 § 1 u.p.e.a., który reguluje istotę i zakres związania organu egzekucyjnego stanowiskiem wierzyciela. Podkreślono, że na organie egzekucyjnym ciąży obowiązek uzyskania stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów oraz, że w odniesieniu do niektórych kategorii zarzutów wypowiedź wierzyciela jest wiążąca dla organu egzekucyjnego. To związanie dotyczy między innymi zarzutów opartych na art. 33 pkt 1-5, a także pkt 7 ustawy egzekucyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organ egzekucyjny trafnie zidentyfikował zarzuty podniesione przez skarżącego jako oparte na pkt 1,4, a także 7 art. 33 u.p.e.a. i zasadnie przyjął, że był w tym zakresie związany stanowiskiem wierzyciela. Na tym zagadnieniu skoncentrował się organ odwoławczy, stwierdzając, że postanowienie z dnia 20 listopada 2006 r., zawierające stanowisko wierzyciela stało się ostateczne w dniu 30 listopada 2006 r. wobec nieskutecznego, bo wniesionego z uchybieniem terminu zażalenia skarżącego. Tym samym, zdaniem tego organu, rozpoznając w dniu 5 grudnia 2006 r. zarzuty wniesione przez zobowiązanego (skarżącego) organ egzekucyjny był związany wypowiedzią wierzyciela. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w toku postępowania w dniu 19 grudnia 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. stwierdziło uchybienie terminu. Postanowienie to z mocy art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. zwanej dalej k.p.a.) jest ostateczne. Ma ono charakter deklaratoryjny, a zatem jego skutki działają od dnia, w którym upłynął termin do wniesienia zażalenia. W dacie wydawania zaskarżonego postanowienia (24 stycznia 2007 r.) postanowienie to istniało już w obrocie prawnym i organ II instancji rozpoznając, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności - sprawę ponownie miał obowiązek z urzędu tę okoliczność uwzględnić. Za trafny uznano więc pogląd organu odwoławczego, że w istniejącym w dniu rozpoznawania zarzutów zobowiązanego (skarżącego) stanie prawnym i faktycznym organ egzekucyjny był związany stanowiskiem wierzyciela, który zarzuty te uznał za bezzasadne. 4. W skardze kasacyjnej J. K., reprezentowany przez pełnomocnika, zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie: - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niedokonanie prawidłowej kontroli legalności zaskarżonego orzeczenia oraz lakoniczne uzasadnienie rozstrzygnięcia przez sąd; - rażące naruszenie zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.) poprzez wydanie zaskarżonego orzeczenia bez dogłębnego zbadania uprzednio postawionych zarzutów i merytorycznego ustosunkowania się do wnioskowanych przez stronę dowodów; - art. 34 § 4 (bez wskazania aktu normatywnego) przez bezzasadne przyjęcie, iż nie zachodzą przesłanki wskazane w tym artykule uzasadniające umorzenie postępowania egzekucyjnego albo zastosowanie mniej uciążliwego środka egzekucyjnego, pomimo jednoznacznej i bezspornej zasadności zarzutów; - art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (t.j. Dz.U z 2006 r., Nr 121, poz. 844 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, że podatek od nieruchomości jest obowiązkiem skarżącego; - naruszenie art. 215 Ordynacji podatkowej poprzez wydanie orzeczenia zobowiązującego J. K. do uiszczenia należności podatkowych na tym przepisie; - popełnienie błędu w ustaleniach faktycznych oraz nieprawidłową ocenę materiału dowodowego poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz załatwienie sprawy. W oparciu o powołane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i "orzeczenie co do meritum sprawy", ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podtrzymano dotychczasowe stanowisko w sprawie, przy czym sformułowane wyżej zarzuty nie znalazły precyzyjniejszego rozwinięcia prawnego ani uzupełnienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5. Badanie zasadności powołanych w skardze kasacyjnej podstaw poprzedzić należy przypomnieniem, że skarga ta jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, którego elementy konstrukcyjne i treściowe wyznaczają granice jej rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny (art. 183 § 1 p.p.s.a.) W szczególności związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać jedynie naruszenie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy przede wszystkim rozumieć dokładne wskazanie podstawy kasacyjnej oraz określenie tych przepisów prawa, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć wyłącznie na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Wskazanie i uzasadnienie podstaw kasacyjnych należy przy tym do koniecznych cech skargi kasacyjnej (art. 176 p.p.s.a.). Ma to istotne znaczenie dla usprawiedliwienia tej skargi kasacyjnej. W podanych podstawach, ich zarzutach oraz uzasadnieniu pełnomocnik skarżącego nie wskazał rodzaju naruszonego prawa (materialnego lub procesowego stosownie do treści art. 174 pkt 1 lub 2 p.p.s.a.). Jeśli którakolwiek z podanych podstaw skargi miała charakter materialny, prawidłowość jej postawienia wymagała również wskazania sposobu naruszenia prawa (błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie); jeśli procesowy - wymagane było postawienie i uzasadnienie zarzutu, iż uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto w skardze kasacyjnej nie został określony zakres zaskarżenia (art. 176 p.p.s.a.) Zawiera ona też pojęcie nie znane podstawom tego środka zaskarżenia (rażące naruszenie prawa). Ostatni zaś zarzut pozbawiony jest jakiejkolwiek podstawy prawnej. Omawiane uchybienia mają charakter elementarny prowadząc do ominięcia wymogów explicite wyrażonych w ustawie. 6. Przy tak rysujących się zastrzeżeniach co do treści powołanych w skardze kasacyjnej podstaw konieczne jest podkreślenie, że przyjęte przez ustawodawcę w art. 183 § 1 p.p.s.a. granice rozpoznania sprawy oznaczają, iż tylko wskazane w skardze kasacyjnej przyczyny zaskarżenia orzeczenia sądu niższej instancji są rozważane przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie może on z urzędu, poza nieważnością postępowania (która w sprawie nie zachodziła), podjąć działań, mających na celu wykrycie innych niż wskazane wyraźnie naruszeń prawa. Zatem poprawiać, uzupełniać czy konkretyzować podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest bowiem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych. Służy temu właśnie wprowadzenie przymusu adwokackiego (por. H. Knysiak-Molczyk [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 567 oraz poglądy wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2004 r., FSK 13/04, ONSAiWSA z 2004 r., nr 1, poz. 15; z dnia 22 lipca 2004 r., GSK 356/04, ONSAiWSA z 2004 r., nr 3 , poz. 72; postanowieniu tego Sądu z dnia 16 marca 2004 r., FSK 209/04, NSAiWSA z 2004 r., nr 1, poz. 13). Poza wskazanymi wyżej, prima facie dostrzegalnymi uchybieniami konstrukcyjnymi, nie sposób uniknąć wrażenia, iż uzasadnienie skargi kasacyjnej jest wyłącznie polemiką z rozstrzygnięciem organów podatkowych nie zaś Wojewódzkiego Sądu Administracyjnemu, czemu służy przecież istota skargi kasacyjnej. Dodać też należy, iż zarówno art. 7 i 8 k.p.a. jak i art. 215 Ordynacji podatkowej nie były stosowane przez sąd pierwszej instancji, a za utrwalone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i piśmiennictwie uznać należy stanowisko, iż przepisy regulujące postępowanie administracyjne (podatkowe) - powołane w oderwaniu od stosownych przepisów postępowania sądowego - nie mogą stanowić podstawy zaskarżenia wyroku w procesie kasacyjnym, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Nie wdając się zatem w szersze rozważania omawianej kwestii, wypada odwołać się do obszernego dorobku judykatury i doktryny (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2004 r., sygn. akt FSK 181/04, ONSAiWSA 2004, nr 2, poz. 36; także A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, B. Dauter, B. Gruszczyński: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz; Zakamycze 2005 r. oraz J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2006 i B. Gruszczyński, Jak uniknąć błędów przy składaniu skarg kasacyjnych, Prawo i podatki 1-2/2005). Z racji niewątpliwej i nie dającej się usunąć wadliwości konstrukcji skargi kasacyjnej niedopuszczalna i bezprzedmiotowa stała się więc polemika z zawartą w niej argumentacją. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w wyroku.