II FSK 98/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Stefan Babiarz, Sędzia NSA Aleksandra Wrzesińska–Nowacka (sprawozdawca), Teresa Porczyńska, Sędzia NSA (del.), , Protokolant Janusz Bielski, po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2009 r. sygn. akt VIII SA/Wa 315/09 w sprawie ze skargi K. K. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w W. z dnia 10 marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od K. K. na rzecz Dyrektora Izby Skarbowej w W. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 7 października 2009 r., sygn. akt VIII SA/Wa 315/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270, ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) oddalił skargę K. K. (dalej jako: skarżący lub zobowiązany) na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w W. z dnia 10 marca 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia postępowanie egzekucyjnego. Postanowieniem tym Dyrektor Izby Skarbowej w W. utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Izby Celnej w W. z dnia 17 września 2008 r. w sprawie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego. Jak wynika ze stanu sprawy Dyrektor Izby Celnej w W. prowadzi wobec skarżącego od sierpnia 2007 r. postępowanie egzekucyjne w celu wyegzekwowania długu celnego wraz z odsetkami za zwłokę wynikającego z ostatecznej decyzji Dyrektora Izby Celnej w S. z dnia 4 listopada 2005 r. Odpis tytułu wykonawczego z dnia 14 maja 2007 r. został doręczony zobowiązanemu. Skarżący, po otrzymaniu zawiadomienia o zajęciu wierzytelności pieniężnej, pismem z dnia 14 maja 2008 r., czyli w toku postępowania egzekucyjnego, wystąpił z wnioskiem o jego umorzenie. Dyrektor Izby Celnej w S. postanowieniem z dnia 8 sierpnia 2008 r., zajął negatywne dla skarżącego stanowisko w sprawie jego wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Wyjaśnił przy tym, że należności wskazane w tytule wykonawczym są wykonalne. Skarżący był nadto informowany o czynnościach zmierzających do sprzedaży zajętego uprzednio pojazdu (Toyota Corolla) i sposobie rozliczenia kwoty uzyskanej ze sprzedaży tegoż pojazdu. Wierzyciel nie dopatrzył się zatem wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 59 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.; dalej: u.p.e.a.). W tej sytuacji, organ egzekucyjny postanowieniem z dnia 17 września 2008 r. odmówił skarżącemu umorzenia postępowania egzekucyjnego. Powołał się przy tym na przepisy art. 59 § 1 u.p.e.a. W zażaleniu na to ostatnie postanowienie skarżący zarzucił organowi egzekucyjnemu pomijanie orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, tj. wyroku z dnia 16 października 2007 r. (SK 63/06). Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił jednocześnie naruszenie art. 32 ust. 1 w związku z art. 84 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Utrzymując w mocy postanowienie Dyrektor Izby Celnej w W., Dyrektor Izby Skarbowej wyjaśnił, że umorzenie postępowania egzekucyjnego następuje wtedy, gdy w jego toku zaistnieją przeszkody o charakterze trwałym i powodują, że dalsze prowadzenie postępowania egzekucyjnego jest niemożliwe lub niecelowe. Wskazał na wiążące organ egzekucyjny, negatywne dla skarżącego stanowisko wierzyciela. Dodał, że powołany przez skarżącego wyrok TK z dnia 16 października 2007 r. (SK 63/06) został wydany w innym stanie faktycznym oraz prawnym. Wyrok ten nie może mieć zatem wpływu na wynik niniejszej sprawy. Zauważył nadto, że wszelkie kwestie związane ze sposobem rozliczenia wyegzekwowanych kwot, w szczególności dotyczące odsetek za zwłokę, pozostają w wyłącznej kompetencji wierzyciela. Powtórzył za organem egzekucyjnym, że nie wystąpiły przesłanki do umorzenia postępowania egzekucyjnego, przewidziane w art. 59 § 1 u.p.e.a. Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Występując o uchylenie zaskarżonego postanowienia podniósł, że Dyrektor Izby Celnej w S. domagał się zapłaty nienależnej kwoty (odsetek od odsetek, wadliwie przy tym obliczonych). Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uwzględnił skargi. Jego zdaniem nie zostały spełnione przesłanki przewidziane w art. 59 § 1 - 2 u.p.e.a. Skarżący, domagając się umorzenia postępowania egzekucyjnego, nie wskazał podstawy prawnej swojego żądania. W obrocie prawnym pozostaje zaś decyzja ostateczna, na podstawie której Dyrektor Izby Celnej w S. domagał się wykonania obowiązku w niej określonego. Dyrektor Izby Celnej w S. nie znalazł przy tym podstaw do umorzenia postępowania egzekucyjnego. Kwoty wskazane w tytule wykonawczym uznał za wymagalne. Z przepisów art. 59 u.p.e.a. nie wynika co prawda, że organ egzekucyjny obowiązany jest występować do wierzyciela o zajęcie stanowiska dotyczącego wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego, ale jeśli stanowisko wierzyciela uzyskał, to był nim całkowicie związany odnośnie wymagalności obowiązku i nie mógł wnikać w merytoryczną zasadność stwierdzenia obowiązku będącego przedmiotem egzekucji. Sąd zgodził się z organami co do tego, że również w pozostałym zakresie nie wystąpiły przesłanki do umorzenia postępowania egzekucyjnego. Podkreślił, że wszczęcie przez zobowiązanego postępowania w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego (art. 59 § 1 - 2 u.p.e.a.), nie może służyć pominięciu konsekwencji niezłożenia przez niego zarzutów przeciwegzekucyjnych, w przewidzianym dla tej czynności terminie (art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a.). Trafnie w ocenie Sądu pierwszej instancji organ odwoławczy przyjął zatem, że w świetle przepisów art. 59 § 1 u.p.e.a. oraz negatywnego dla skarżącego stanowiska Dyrektora Izby Celnej w S. , wpływu na wynik niniejszej sprawy nie może mieć wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 października 2007 r. (SK 63/06, OTK-A 2007/9/105). Niezrozumiałe zatem jest kierowane do Sądu żądanie uwzględnienia tegoż wyroku "przez analogię". Tym bardziej, gdy skarżący nie wskazał, czego ta analogia miałaby dotyczyć i w jakim sensie wpływać na wynik rozpoznawanej sprawy, dotyczącej umorzenia postępowania egzekucyjnego. Ponadto dodano, że to skarżący określił ramy prawne postępowania administracyjnego. Z wniosku skarżącego inicjującego postępowanie w sprawie wyraźnie wynikało, że domaga się on umorzenia postępowania egzekucyjnego. Bezsporne przy tym jest, że odpis tytułu wykonawczego został doręczony skarżącemu w sierpniu 2007 r. Zgodnie natomiast z art. 29 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Organ ten stwierdził dopuszczalność egzekucji administracyjnej, skoro nie zwrócił wierzycielowi tytułu wykonawczego. Skarżący nie wskazywał w trakcie postępowania administracyjnego, a także w postępowaniu sądowym, na złożenie zarzutów przeciwegzekucyjnych. Z treści przedmiotowego tytułu wykonawczego wynika zaś, że został pouczony o prawie do złożenia zarzutów (część G i H). Sąd uznał się za zwolniony z obowiązku odnoszenia się do zarzutów skarżącego z tej przyczyny, że w skardze nie zostały postawione zarzuty naruszenia określonych przepisów postępowania lub (i) prawa materialnego. Podzielając pogląd wyrażony w przywołanym przez organ odwoławczy wyroku NSA z 1 lutego 2001 r. (SA/Sz 1951/99, Lex nr 49235), iż umorzenie postępowania egzekucyjnego jest skutkiem uznania zarzutów za uzasadnione (w zakresie określonym w art. 59 § 1 u.p.e.a.) i tylko wtedy powinno nastąpić w formie orzeczenia pozytywnego, zauważył, że wyrok ten został wydany w innym stanie faktycznym i prawnym. Dotyczy bowiem braku rozstrzygnięcia w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego, gdy organ uznał zarzuty skarżącego za niezasadne. Ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego prowadziła do wniosku, że argumentacja wskazana we wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego nie powinna być traktowana jako spóźnione zarzuty (art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a.). Stąd organy nie były obowiązane do odnoszenia się do przepisów art. 26 - 35 u.p.e.a. Organy nie dokonały jednak stosownych rozważań na tle art. 59 § 2 u.p.e.a. Uchybienie to, zdaniem Sądu, nie ma wpływu na wynik niniejszej sprawy z tej przyczyny, że kwoty wskazane w przedmiotowym tytule wykonawczym uzasadniają wniosek, iż ostatnio powołany przepis nie znajduje zastosowania w realiach rozpoznawanej sprawy. W skardze kasacyjnej skarżący zarzucił wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: 1. naruszenie przepisów postępowania – art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 222 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez brak rozpatrzenia kwestii, iż skarżący wniósł zarzuty od tytułu wykonawczego, a nie wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego, bowiem istotą złożonego środka odwoławczego jest jego treść, a nie forma zewnętrzna, a intencją skarżącego było wniesienie zarzutów od tytułu wykonawczego, - art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez brak wyjaśnienia niepodjęcia przez organ administracji publicznej kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, poprzez zwrócenie się do skarżącego o zajęcie jednoznacznego stanowiska co do charakteru złożonego pisma. Skarżący zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i w tym zakresie wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. Dyrektor Izby Skarbowej w W. nie skorzystał z możliwości udzielenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Na rozprawie jego pełnomocnik wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Strona skarżąca oparła ją wyłącznie na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, jako naruszone przez Sąd pierwszej instancji wskazując wyłącznie przepisy postępowania administracyjnego ( przepisy k.p.a.). Przepisów tych sąd administracyjny nie stosuje (postępowanie przed sądem administracyjnym reguluje bowiem powołana wyżej ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), a jedynie ocenia ich zastosowanie przez organy administracji publicznej. Mając jednakże na względzie wiążącą skład orzekający ( z mocy art. 269 § 1 p.p.s.a.) uchwałę całego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. , I OPS 10/09( opubl. w ONSAiWSA z 2010 r., nr 1,poz. 1), zgodnie z którą "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych", Sąd rozpoznający skargę kasacyjną oceni ich zasadność. W ocenie strony skarżącej w postępowaniu egzekucyjnym doszło do naruszenia art. 222 k.p.a., organy egzekucyjne, a także Sąd pierwszej instancji nie dołożyły bowiem starań w celu ustalenia, jaki był charakter pisma, w którym skarżący wniósł o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Powołany przepis znajduje się w dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego – Skargi i wnioski. Zgodnie z art. 221 k.p.a. określa on sposób realizacji konstytucyjnego prawa obywateli do składania petycji, skarg i wniosków do organów państwowych, organów jednostek samorządu terytorialnego, organów samorządowych jednostek organizacyjnych oraz do organizacji i instytucji społecznych. Postępowanie w sprawie skarg i wniosków jest w pewnym sensie konkurencyjne w stosunku do postępowania jurysdykcyjnego ( o czym świadczy choćby art.234 k.p.a.). Ma ono znacznie szerszy zakres podmiotowy (zarówno, gdy chodzi o adresatów skarg i wniosków, jak i osoby je składające, które mogą działać zarówno w interesie własnym, jak i osób trzecich czy publicznym), jak i przedmiotowy. Przedmiotem wniosku mogą być bowiem w szczególności sprawy ulepszenia organizacji, wzmocnienia praworządności, usprawnienia pracy i zapobiegania nadużyciom, ochrony własności, lepszego zaspokajania potrzeb ludności ( art. 241 k.p.a.), a skargi- w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw ( art.227 k.p.a.). Postępowanie w sprawach skarg i wniosków nie kończy się rozstrzygnięciem, a jedynie zawiadomieniem osoby składającej wniosek lub skargę o sposobie ich załatwienia ( art. 237 i art.244 k.p.a.). Pismo złożone przez skarżącego w toku postępowania egzekucyjnego nie nosiło ani cech skargi, ani wniosku w rozumieniu powołanych przepisów, zaś celem skarżącego ( co wynika choćby z treści skargi kasacyjnej ) było zakończenie postępowania egzekucyjnego, a więc wydanie rozstrzygnięcia w toczącym się postępowaniu. Art. 222 k.p.a., nakazujący organom ustalenie charakteru pisma i jego zakwalifikowanie jako skargi lub wniosku w znaczeniu powołanych wyżej przepisów, nie miał w tym przypadku zastosowania. Nie można zatem zarzucić ani Sądowi pierwszej instancji, że nie zauważył tego naruszenia przepisów, ani organom administracji, że przepisu tego nie zastosowały. Uwadze strony skarżącej przy stawianiu tego zarzutu umknęło także, że zaskarżone postanowienie wydane zostało w postępowaniu egzekucyjnym, uregulowanym w powołanej wyżej ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Do postępowania tego przepisy k.p.a. mają zastosowanie tylko w sprawach w tym postępowaniu nieuregulowanych, z mocy art. 18 u.p.e.a., którego to przepisu w skardze kasacyjnej nie powołano. Powyższa uwaga odnosi się także do zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a. Także ten przepis miał zostać naruszony poprzez zaniechanie wyjaśnienia, jaka w istocie była treść żądania zawartego w piśmie skarżącego z dnia 14 maja 2008 r. W ocenie strony jej żądanie zostało błędnie potraktowane jako wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego zamiast jako zarzut w postępowaniu egzekucyjnym. Powołany przepis reguluje podstawowe zasady postępowania - zasadę praworządności, prawdy obiektywnej, nakaz uwzględniania w postępowaniu interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. Wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, do czego zobowiązuje organ zasada prawdy obiektywnej, niewątpliwie oznacza konieczność dokładnego uprzedniego określenia przedmiotu postępowania, a więc treści żądania strony. Jeżeli jednak treść żądania nie budzi wątpliwości, organ nie ma obowiązku wzywania strony do jego precyzowania. W tym przypadku zarówno wyraźnie sformułowanie żądania w piśmie, jak i etap postępowania, na którym pismo z wnioskiem zostało złożone ( po upływie kilku miesięcy po doręczeniu zobowiązanemu tytułu wykonawczego wraz z pouczeniem o terminie wniesienia zarzutów) nie budziły wątpliwości co do faktycznego charakteru wniosku. Na okoliczności te trafnie zresztą zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu, wskazując na brak podstaw do wyjaśniania przez organy treści żądania ( na stronie 4 uzasadnienia). Strona skarżąca nie przedstawiła w skardze kasacyjnej żadnych argumentów, choćby poprzez przywołanie fragmentów wniosku, mogących budzić wątpliwości co do faktycznych zamiarów strony związanych z jego złożeniem, które trafność tej oceny Sądu pierwszej instancji mogłyby podważyć. Powołała się tylko ogólnikowo na naruszenie zasady wynikającej z art. 7 k.p.a. Z tych względów skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw należało oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 209, art. 204 pkt 1, art. 205 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c i pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163,poz. 1349 ze zm.).