II FW 3/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Stefan Babiarz, Sędzia NSA Małgorzata Wolf- Kalamala, Sędzia WSA del. Lidia Ciechomska- Florek (sprawozdawca), Protokolant Tomasz Jankowski, po rozpoznaniu w dniu 22 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Finansowej z wniosku Naczelnika Urzędu Skarbowego W. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Naczelnikiem Urzędu Skarbowego W. a Prezydentem Miasta W. w przedmiocie sporu o właściwość w zakresie egzekucji administracyjnej opłaty za przymusowy pobyt w izbie wytrzeźwień. postanawia : wskazać Prezydenta Miasta W. jako organ właściwy do prowadzenia egzekucji administracyjnej opłaty za przymusowy pobyt w izbie wytrzeźwień. 1. Naczelnik Urzędu Skarbowego W., pismem z 24 maja 2011 r., wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Prezydenta Miasta W., do prowadzenia egzekucji administracyjnej, należności pieniężnej, obejmującej opłatę za przymusowy pobyt w Izbie Wytrzeźwień we W. zobowiązanego – K. Ż. zamieszkałego we W. Jako podstawę prawną wskazał art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), art. 22 § 2 i § 3 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako kpa) i art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm., dalej jako u.p.e.a.). 2. Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco. Naczelnik Urzędu Skarbowego W., zawiadomieniem z dnia 18 kwietnia 2011 [...], uznał się niewłaściwym do dalszego prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] i przekazał sprawę w trybie art. 65 k.p.a. Prezydentowi Miasta W. Wskazał, że właściwość rzeczową administracyjnych organów egzekucyjnych w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze pieniężnym reguluje art. 19 § 1 do § 8 u.p.e.a. W § 1 i 2 przepis ten stanowi, że naczelnik urzędu skarbowego jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, natomiast właściwy organ gminy o statusie miasta, wymienionej w odrębnych przepisach, jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych, z wyjątkiem egzekucji z nieruchomości a w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, dla których ustalania lub określania i pobierania jest właściwy ten organ. Należność pieniężna tytułem opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień, stanowi, na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526 ze zm.), źródło dochodów własnych gminy jako dochód uzyskiwany przez gminną jednostkę budżetową (powołał pismo Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia 19 listopada 2007 r. nr K-0542/81/MK/07, Biuletyn RIO w Szczecinie z 2008, Nr 1). Zgodnie z art. 42 ust. 5a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 ze zm.), egzekucja należności z tytułu doprowadzenia i za pobyt w izbie wytrzeźwień następuje w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, czyli właściwość rzeczowa organu egzekucyjnego powinna być ustalana na podstawie art. 19 u.p.e.a. Na podstawie art. 39 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi organy samorządu terytorialnego w miastach liczących ponad 50 tys. mieszkańców i organy powiatu mogą organizować i prowadzić izby wytrzeźwień. Izba wytrzeźwień jest jednostką organizacyjną gminy (powiatu) i nie jest odrębnym od gminy (powiatu) podmiotem prawa publicznego. Wykonuje zadania gminy, zaś pozyskiwane stąd środki są dochodem gminy. Z pozyskiwaniem tego dochodu łączy się jego pobór, za pośrednictwem którego opłaty z tytułu pobytu w izbie wytrzeźwień bezpośrednio zasilają budżet gminy. Stosownie do § 29 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 4 lutego 2004 r. w sprawie trybu doprowadzania, przyjmowania i zwalniania osób w stanie nietrzeźwości oraz organizacji izb wytrzeźwień i placówek utworzonych lub wskazanych przez jednostkę samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 20, poz. 192, ze zm.), maksymalna wysokość opłaty związanej z pobytem osoby przyjętej do izby, placówki lub jednostki Policji wynosi 250 zł. Użycie sformułowania "maksymalna" oznacza, że organ gminy o statusie miasta, który organizuje i prowadzi izbę wytrzeźwień może, w przewidzianej prawem formie aktu o charakterze generalnym, zmienić wysokość tej kwoty. Skorzystanie z tego prawa ma charakter fakultatywny, jednakże sama możliwość wykonania takiego prawa, statuuje organ gminy jako organ egzekucyjny właściwy do ustalenia należności z tytułu pobytu w izbie wytrzeźwień, a zatem także poboru tej należności. Są to zadania i kompetencje wybranych gmin o statusie miasta, które pierwotnie zostały tym gminom przydane na podstawie art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych (Dz. U. z 1997 r. Nr 36, poz. 224 ze zm.), a następnie stały się ich zadaniami własnymi na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Właściwym organem egzekucyjnym dla opłat za pobyt w izbie wytrzeźwień powinien być uznany organ gminy o statusie miasta, który: 1) organizuje i prowadzi izbę wytrzeźwień w takiej gminie, 2) ma prawo ustalić wysokość opłat za pobyt w izbie wytrzeźwień w kwocie poniżej przewidzianej w rozporządzeniu, 3) dokonuje poboru tej opłaty poprzez wskazanie sposobu i formy jej uiszczenia, a w razie konieczności inicjuje jej przymusowe dochodzenie w postępowaniu egzekucyjnym. Przesłanki uznania za organ egzekucyjny w tym stanie faktycznym spełnia Prezydent Miasta W. Naczelnik Urzędu Skarbowego, pomimo że doprowadził do wszczęcia egzekucji na podstawie wskazanego tytułu wykonawczego nr [...], uznał się niewłaściwym do dalszego prowadzenia postępowania egzekucyjnego. 3. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Prezydent Miasta W. wniósł o odrzucenie wniosku powołując art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 15 § 2 i 64 § p.p.s.a. Wskazał, że zgodnie z art. 19 k.p.a. organy egzekucyjne, jako organy administracji publicznej, z urzędu przestrzegają swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Naczelnik Urzędu Skarbowego W. naruszył obowiązek skrupulatnego badania swojej właściwości doprowadzając do wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Ponadto w sytuacji, gdy tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 i 2 u.p.e.a., organ egzekucyjny nie przystępuje do egzekucji zwracając tytuł wierzycielowi (art. 29 § 2 u.p.e.a.). Zdaniem Prezydenta Miasta W., organ egzekucyjny powinien stwierdzić niedopuszczalność egzekucji z uwagi na nieprawidłowe wskazanie w wystawionym tytule wykonawczym Naczelnika Urzędu Skarbowego W. jako organu egzekucyjnego oraz z uwagi na wystawienie tytułu wykonawczego przez osobę nieupoważnioną. Dyrektor Izby Wytrzeźwień nie ma bowiem upoważnienia do wystawiania tytułów wykonawczych w imieniu wierzyciela - Prezydenta W. Naczelnik Urzędu Skarbowego wszczął postępowanie egzekucyjne i dopiero po częściowym wyegzekwowaniu należności uznał, że jest niewłaściwy w sprawie. Prezydent miasta W. przyznał, że należności za pobyt w Izbie Wytrzeźwień W., będącej jednostką budżetową Gminy W., są dochodami własnymi Gminy W., dla których Prezydent W. jest organem egzekucyjnym. Nie zgodził się natomiast, że na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego bez upoważnienia Prezydenta W. oraz błędnie wskazującego Naczelnika Urzędu Skarbowego W. jako organ egzekucyjny, Prezydent W. powinien dalej prowadzić wszczęte postępowanie egzekucyjne. Uznanie się przez organ egzekucyjny niewłaściwym do dalszego prowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie powinno skutkować umorzeniem postępowania egzekucyjnego, a nie przekazaniem sprawy innemu organowi. Wskazał, że zgodnie z art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a. postępowanie egzekucyjne umarza się, jeżeli egzekucja administracyjna lub zastosowany środek egzekucyjny są niedopuszczalne. O niedopuszczalności egzekucji w przedmiotowej sprawie przesądza wadliwie wystawiony tytuł wykonawczy. W ww. tytule wykonawczym Prezydent W. nie został wskazany jako wierzyciel. Zdaniem Prezydenta, Naczelnik Urzędu Skarbowego W. nie wydał postanowienia o przekazaniu tytułu wykonawczego nr [...] Prezydentowi W., zatem nie doszło do powstania sporu kompetencyjnego (powołał postanowienie NSA z 20 września 2007 r. sygn. II GW 3/7 publ. system LEX nr 355747). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Stosownie do art. 22 § 2 k.p.a. oraz art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. oraz art. 16 ust. 3 Konstytucji, spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny. Z wnioskiem o rozpatrzenie sporu o właściwość, zgodnie z art. 22 § 1pkt 1 k.p.a. może wystąpić m. in. organ jednostki samorządu terytorialnego lub inny organ administracji publicznej, pozostający w sporze. W niniejszej sprawie był to Naczelnik Urzędu Skarbowego W.. W związku z tym, w myśl art. 15 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany był podjąć postępowanie w sprawie wskazania organu właściwego do rozpoznania sprawy i wydać stosowne postanowienie. 2. Przedmiotem sporu kompetencyjnego jest ocena, czy w sprawie został wszczęty spór kompetencyjny, tj. czy organ występujący z wnioskiem o rozpatrzenie sporu o właściwość, wydał stosowne postanowienie, oraz ocena, który organ jest właściwy do prowadzenia postępowania egzekucyjnego, także przy założeniu konieczności umorzenia ww. postępowania, wszczętego przez organ, który po wszczęciu postępowania egzekucyjnego stwierdził swoją niewłaściwość. Prezydent Miasta W. w odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego wskazał, że " wnioskodawca nie wydał żadnego postanowienia o przekazaniu tytułu wykonawczego nr [...] Prezydentowi W. a zatem nie doszło do powstania sporu kompetencyjnego wobec czego wniosek powinien zostać odrzucony." Odnosząc się do tej kwestii, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że "Niezachowanie formy przekazania podania w drodze postanowienia na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. wyłącza możliwość powstania takiego sporu" ( por. postanowienie NSA z dnia 20 września 2007 r. II GW 3/07). Pogląd ten, Sąd rozpatrujący niniejszy spór w pełni podziela. Jednakże NSA wskazuje, że zawiadomienie Naczelnika Urzędu Skarbowego W., z 18 kwietnia 2011 r. wypełnia cechy postanowienia. Wbrew nazwie "zawiadomienie" zawiera ono elementy, które, zgodnie z art. 124 k.p.a. powinno zawierać postanowienie (oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania (...) a także uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie czy - i w jakim trybie - służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego). Wszystkie te elementy zawiera zawiadomienie Naczelnika Urzędu Skarbowego W. z dnia 18 kwietnia 2011 r. [...]. Ponadto NSA zauważa, że art. 65 § 1 k.p.a., w stanie prawnym obowiązującym na dzień 11 kwietnia 2011 r. stanowi: " Jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie." (art. 107 kpa). Zatem zarzut prezydenta Miasta W., że nie doszło do powstania sporu kompetencyjnego, jest niezasadny. Sąd odwoławczy stwierdza ponadto, że pomimo, iż postępowanie egzekucyjne ma charakter postępowania odrębnego, to jednak jest ono związane z przepisami ogólnego postępowania administracyjnego zawartymi w kodeksie postępowania administracyjnego poprzez art. 18 u.p.e.a. Oznacza to, że wobec braku regulacji szczególnej w ustawie u.p.e.a. zastosowanie znajduje tryb procesowy określony w art. 65 § 1 kpa w związku z art. 18 u.p.e.a. Zatem, organ administracji publicznej, kwestionując swoją właściwość do wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego, uprawniony jest do wystąpienia o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego w rozumieniu art. 22 § 2 kpa. Odnosząc się do drugiej kwestii spornej, który organ jest właściwy do prowadzenia postępowania, w sytuacji kiedy powstał negatywny spór kompetencyjny związany z prowadzeniem postępowania egzekucyjnego w administracji, na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przez organ nie będący wierzycielem, Sąd odwoławczy wskazuje, że rację ma Prezydent Miasta W., iż Naczelnik Urzędu Skarbowego W., przesłał wraz z wnioskiem Prezydentowi W. wadliwie wystawiony tytuł wykonawczy. Wskazać jednakże należy, że do zakresu prowadzenia postępowania egzekucyjnego zalicza się "umorzenie postępowania", choćby dlatego, że art. 59 u.p.e.a. dotyczy umorzenia postępowania i jest zawarty w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Oznacza to, że umorzenie postępowania to także cześć postępowania, tyle, że jest rozstrzygnięciem kończącym postępowanie. Skoro Naczelnik Urzędu Skarbowego W., jest organem niewłaściwym do prowadzenia postępowania egzekucyjnego, to jest również niewłaściwy do umorzenia błędnie wszczętego przez siebie postępowania egzekucyjnego. Niewątpliwym jest, że należności z tytułu opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień są dochodem gminy, co wynika z art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego i art. 87 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Zgodnie z art. 19 § 2 u.p.e.a., właściwy organ gminy o statusie miasta, wymienionej w odrębnych przepisach oraz gminy wchodzącej w skład powiatu w. jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych, z wyjątkiem egzekucji z nieruchomości, a w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, dla których ustalania lub określania i pobierania jest właściwy ten organ. Stąd Prezydent Miasta W. jest właściwy jako organ egzekucyjny uprawniony do egzekwowania tego typu należności. Opłaty za korzystanie z izby wytrzeźwień stanowią jego dochód a prowadzenie izb wytrzeźwień należy do zadań Prezydenta. Zatem wadliwe wszczęcie czy prowadzenie postępowania egzekucyjnego nie zwalnia Prezydenta, po przekazaniu mu sprawy, od obowiązku podjęcia stosownych kroków w sprawie, w której na mocy ww. przepisów, jest do tego zobowiązany. Zgodnie z art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a., Prezydent W. winien najpierw umorzyć postępowanie egzekucyjne z uwagi na niedopuszczalność egzekucji administracyjnej a następnie jako wierzyciel wystawić tytuł egzekucyjny i prowadzić egzekucję. 3. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny postanowił jak w sentencji, na podstawie art. 22 § 2 i § 2 k.p.a. oraz art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.