II GSK 101/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędzia NSA Joanna Sieńczyło – Chlabicz Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia 20 września 2012 r. sygn. akt III SA/Lu 316/12 w sprawie ze skargi P. O. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w B. P. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w L. z dnia [...] lutego 2012 r. o numerze [...], 3. zasądza od Dyrektora Izby Celnej w B. P. na rzecz P. O. 1497 zł (jeden tysiąc czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. wyrokiem z dnia 20 września 2012r., sygn. akt III SA/Lu 316/12, oddalił skargę P. O. prowadzącego Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowo-Usługowego T.-B. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w B. P. z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], nakładającą karę pieniężną za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym. I Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia. Dnia [...] grudnia 2011 r. na Drogowym Przejściu Granicznym w D. przeprowadzono kontrolę pojazdu marki DAF o nr rej. [...] [...] z przyczepą marki LAMBERT o nr rej. [...], którym wykonywano przewóz mrożonego tłuszczu wieprzowego z Węgier na Ukrainę. Do kontroli kierowca nie okazał aktualnego świadectwa, wymaganego zgodnie z Umową o międzynarodowych przewozach szybko psujących się artykułów żywnościowych i o specjalnych środkach transportu przeznaczonych do tych przewozów (ATP), sporządzoną w Genewie dnia 1 września 1970 r. (Dz. U. z 1984 r. Nr 49, poz. 254). Przebieg kontroli udokumentowano protokołem nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Naczelnik Urzędu Celnego w L. nałożył na P. O. karę pieniężną w wysokości 8000 zł za wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego niezgodnie z przepisami ustawy, umową międzynarodową lub warunkami określonymi w zezwoleniu. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł P. O. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Dyrektor Izby Celnej w B. P. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ powołał się na art.87 ust.1 p.3 lit.c) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.; dalej zwanej u.t.d.), z którego wynika obowiązek posiadania i okazywania przez kierowcę pojazdu wykonującego przewóz drogowy, w tym także międzynarodowy transport drogowy, na żądanie uprawnionego organu kontroli, między innymi świadectwa wymaganego zgodnie z umową o międzynarodowych przewozach szybko psujących się artykułów żywnościowych. Umowa ATP określa zasady wykonywania międzynarodowych przewozów niektórych szybko psujących się artykułów żywnościowych przy wykorzystaniu specjalnych środków transportu. Potwierdzeniem spełnienia przez pojazd warunków wymaganych przepisami tej Umowy jest świadectwo zgodności z normami, wydane przez właściwą władzę na odpowiednim formularzu. Świadectwo lub jego fotokopia powinno znajdować się w pojeździe i być okazywane na każde żądanie kontrolujących. Kierowca pojazdu nie posiadał i nie okazał na żądanie organu kontrolującego ww. świadectwa. Za wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego niezgodnie z przepisami ustawy, umową międzynarodową lub warunkami określonymi w zezwoleniu organ nałożył na P. O. karę pieniężną w wysokości 8000 zł, określoną w poz. 3.3 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w sprawie miały zastosowanie przepisy u.t.d. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 244, poz.1454, dalej zwana ustawą o zmianie u.t.d). Zgodnie z art. 10 tej ustawy, w sprawach o nałożenie kary pieniężnej za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy (tj. przed dniem 1 stycznia 2012 r.) stosuje się przepisy u.t.d. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą u.t.d. Organ II instancji uznał więc za niezasadny zarzut niedopuszczalności zmiany kwalifikacji prawnej naruszenia z "wykonywania przewozu drogowego bez wymaganego świadectwa zgodnie z umową o międzynarodowych przewozach szybko psujących się artykułów spożywczych i o specjalnych środkach transportu przeznaczonych do tych przewozów" na "wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego niezgodnie z przepisami ustawy, umową międzynarodową lub warunkami określonymi w zezwoleniu". W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 92 ust. 3 u.t.d. Dyrektor Izby Celnej wskazał na treść art. 92a ust. 5 u.t.d. i wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie podmiotem wykonującym przewóz drogowy był P. O. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowo-Usługowe T.-B. Stosownie zaś do treści wskazanego przepisu do osoby fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą stosuje się wyłącznie przepisy o odpowiedzialności administracyjnej. Zdaniem organu, przewoźnik – P. O. zobowiązał się do przewozu towaru w postaci mrożonego tłuszczu wieprzowego, opisanego jako towar łatwo psujący się, w temperaturze minus 18°C, a zatem był podmiotem zobowiązanym do przestrzegania przepisów Umowy ATP. Organ stwierdził ponadto, że w sprawie nie miał zastosowania art. 92c u.t.d., z którego wynika, że przedsiębiorca jest zwolniony od odpowiedzialności za naruszenie prawa przez kierowcę, jeżeli nie miał wpływu na powstanie naruszenia lub nie mógł tego przewidzieć. Tłumaczenie P. O., że zlecenia przewozu nie dokonał on, lecz pracownik zatrudniony w przedsiębiorstwie, nie ma znaczenia w sprawie, ponieważ to skarżący jest profesjonalnym przewoźnikiem, którego obowiązuje znajomość przepisów prawa. Powinien zatem tak zaplanować działalność, aby kierowca środka przewozowego mógł okazać odpowiednie dokumenty podczas kontroli. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. P. O. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniósł, że przewóz drogowy rzeczy został zlecony kierowcy bez jego zgody, wobec czego za zaistniałe zdarzenie odpowiedzialny jest dyspozytor – A. Z. Zdaniem skarżącego, w sprawie należało zastosować art. 92 ust. 3 u.t.d. Organowi zarzucono również błędną kwalifikację czynu, podkreślając, że według stanu prawnego obowiązującego w dniu kontroli, wysokość kary pieniężnej za brak świadectwa ATP wynosiła 2000 zł. W ocenie skarżącego organ, działając na niekorzyść przedsiębiorcy, dostosował przepisy do stanu faktycznego sprawy, czym rażąco naruszył zasadę pogłębiania zaufania obywateli wyrażoną w art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267; powoływanej dalej jako: k.p.a.). Wyrokiem z dnia 20 września 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę. Sąd I instancji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, iż podczas kontroli drogowej kierowca wykonujący na rzecz P. O. międzynarodowy przewóz towaru nie posiadał świadectwa wymaganego zgodnie z Umową ATP. Sporne jest natomiast, czy odpowiedzialnym za powstanie naruszenia jest skarżący, czy też inna osoba wykonująca czynności związane z przewozem drogowym. W ocenie Sądu, organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie wyjaśniające i zastosowały przepisy u.t.d. w brzmieniu nadanym ustawą o zmianie u.t.d.. Wobec stwierdzenia wykonywania międzynarodowego przewozu drogowego niezgodnie z umową międzynarodową, z uwagi na brak świadectwa ATP, organ zasadnie nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 8000 zł, na podstawie Lp. 3.3 załącznika nr 3 do u.t.d. (w nowym brzmieniu). Za nieusprawiedliwiony Sąd uznał zarzut naruszenia art. 92 ust. 3 u.t.d., ponieważ przepis ten nie miał zastosowania w niniejszej sprawie. Z powołanego przepisu wynika, że osoba zarządzająca przedsiębiorstwem lub osoba zarządzająca transportem w przedsiębiorstwie, o której mowa w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 z dnia 21 października 2009 r. ustanawiającym wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylającym dyrektywę Rady 96/26/WE, a także każda inna osoba wykonująca czynności związane z przewozem drogowym, która naruszyła obowiązki lub warunki przewozu drogowego albo dopuściła, chociażby nieumyślnie, do powstania takich naruszeń, podlega karze grzywny w wysokości do 2.000 złotych. Orzekanie w sprawie nałożenia grzywny, o której mowa w tym przepisie, odbywa się na podstawie przepisów Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia. Z art. 92a ust. 5 u.t.d. wynika natomiast, że jeżeli czyn będący naruszeniem przepisów, o których mowa ust. 1 art. 92a, wyczerpuje jednocześnie znamiona wykroczenia, do podmiotu będącego osobą fizyczną stosuje się wyłącznie przepisy o odpowiedzialności administracyjnej. Zgodnie zaś z ewidencją działalności gospodarczej, na co słusznie zwrócił uwagę organ, skarżący jest osobą fizyczną prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowo-Usługowe T. B. O. P. W związku z powyższym, zdaniem WSA, w sprawie należało zastosować wyłącznie przepisy o odpowiedzialności administracyjnej i nie ma możliwości uwolnienia się skarżącego od odpowiedzialności, mimo oświadczenia pracownika. Odnośnie wyłączenia odpowiedzialności przedsiębiorcy, przewidzianego w art. 92c ust. 1 u.t.d., Sąd stwierdził, że zachodzi ono jedynie, gdy wystąpią zdarzenia lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. Dla zwolnienia się z odpowiedzialności przedsiębiorca musi wykazać, że dołożył należytej staranności, czyli uczynił wszystko, czego można od niego rozsądnie wymagać organizując przewóz, a jedynie wskutek jakichś nadzwyczajnych, nieprzewidywalnych okoliczności lub zdarzeń doszło do naruszenia przepisów prawa. Taka sytuacja nie została przez skarżącego wykazana. Sąd podkreślił, że za działalność przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy lub przewóz na potrzeby własne odpowiedzialność administracyjną ponosi przedsiębiorca. Odpowiedzialność tę ponosi także za skutki działań osób, którymi przy wykonywaniu działalności się posługuje. Zdaniem Sądu, skarżący jest profesjonalnym przewoźnikiem, którego obowiązuje znajomość przepisów prawa i który pracę przedsiębiorstwa transportowego winien organizować tak, aby przestrzegać przepisów. W ocenie Sądu I instancji, organ prawidłowo zatem ocenił zaistniały w sprawie stan faktyczny w świetle obowiązujących przepisów prawa. II Skargę kasacyjną złożył P. O. Wyrok zaskarżył w całości, wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wnoszący skargę kasacyjną, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1. naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 92 ust. 3, 4 i 5 oraz art. 92c ust. 1 u.t.d.; 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8, art. 75 § 1, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniósł, że kontrola przeprowadzona w rozpoznawanej sprawie miała miejsce w dniu [...] grudnia 2011 r., tj. w stanie prawnym, w którym obowiązywała sankcja 2000 zł za brak świadectwa ATP, zgodnie z obowiązującą wówczas ustawą o transporcie drogowym. Taką też kwalifikację prawną przewidziano w Załączniku do protokołu pokontrolnego nr [...], doręczonym do siedziby Przedsiębiorstwa (powołano Lp. 8.1 z załącznika do ustawy o transporcie drogowym w wysokości właśnie 2000 zł). Organ kontrolujący dokonał zatem błędnej kwalifikacji czynu, bowiem w dniu kontroli obowiązywała znacznie niższa kara za wskazane naruszenie. Kasator wskazał, że osobą odpowiedzialną za zaistniałe naruszenie jest dyspozytor – pani A. Z., która przyjęła zlecenie do zrealizowania bez sprawdzenia parametrów pojazdu i do wykonania przewozu przeznaczyła pojazd bez wymaganego świadectwa ATP. Zdaniem skarżącego, Sąd I instancji dokonał błędnej subsumcji obowiązujących przepisów prawa, gdyż dyspozytora należało uznać za "inną osobę" wykonującą czynności związane z transportem drogowym, która naruszyła obowiązki lub warunki przewozu drogowego i dopuściła nieumyślnie do powstania naruszeń. Skarżący kasacyjnie podniósł, że w sprawie winny mieć zastosowanie regulacje wprowadzone ustawą o zmianie, w myśl których odpowiedzialność powinna ponosić dyspozytorka A. Z. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Celnej B. P. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania i podtrzymał swoją dotychczasową argumentację. Pismem z dnia [...] września 2013 r. P. O. uzupełnił skargę kasacyjną. Skarżący wskazał na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 lipca 2013 r. (sygn. akt P 36/12, opublikowany dnia 13 sierpnia 2013 r. w Dz. U. z 2013 r. poz. 928), w którym TK orzekł, że art. 10 ustawy o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw w zakresie, w jakim w sprawach o nałożenie kary pieniężnej za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego wszczętych a niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia tej ustawy w życie- nakazuje stosowanie przepisów ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu nadanym ustawą z 16 września 2011 r., przewidujących wyższe kary pieniężne niż kary przewidziane w przepisach obowiązujących w chwili wystąpienia zdarzenia powodującego odpowiedzialność administracyjną, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Pismem z dnia [...] listopada 2013 r. skarżący poinformował, że w związku z wskazanym wyżej wyrokiem TK, Dyrektor Izby Celnej w B. P. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją, a następnie zawiesił to postępowanie do czasu rozpatrzenia skargi kasacyjnej przez NSA. Do pisma strona załączyła postanowienia organu o wznowieniu oraz o zawieszeniu postępowania w sprawie. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z uchwałą 7 sędziów NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 9/09 (dostępna na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl), "W sytuacji, w której po wniesieniu skargi kasacyjnej przez stronę Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane zaskarżone orzeczenie, jeżeli zaskarżony przepis nie został wskazany w podstawach kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny powinien zastosować bezpośrednio przepisy art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP i uwzględnić wyrok Trybunału nie będąc związanym treścią art. 183 § 1 p.p.s.a.". Mając na względzie pogląd wyrażony w powyższej uchwale oraz biorąc pod uwagę fakt, że wyrok TK dotyczy przepisu prawa, na podstawie którego wydane było skarżone orzeczenie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie jest związany granicami zaskarżenia określonymi w skardze kasacyjnej i przeprowadzając kontrolę zaskarżonego wyroku, uwzględnił naruszenie prawa polegające na zastosowaniu art. 10 ustawy zmieniającej u.t.d. oraz treść wyroku TK z dnia 23 lipca 2013 r., sygn. akt P 36/12. W sprawie niniejszej za brak świadectwa ATP stwierdzony w czasie kontroli przeprowadzonej w dniu [...] grudnia 2011 r. nałożona została kara pieniężna na podstawie uregulowań prawnych wprowadzonych ustawą o zmianie u.t.d. z dnia 16 września 2011 r. i obowiązujących od dnia 1 stycznia 2012 r. Chodzi o załącznik nr 3 do u.t.d. poz. 3.3, przewidujący za omawiane naruszenie karę pieniężną w wysokości 8000 zł, podczas gdy w dniu [...] grudnia 2011 r. zgodnie z załącznikiem do u.t.d. lp.8.1 za to naruszenie przewidziana była kara 2000 zł. Podstawą nałożenia nowej, znacznie wyższej kary było zastosowanie art. 10 ustawy zmieniającej u.t.d., nakazującego stosowanie do spraw wszczętych i nie zakończonych przed wejściem w życie ustawy zmieniającej u.t.d. przepisów tej ustawy. To ten przepis Trybunał Konstytucyjny, w wyroku z dnia 23 lipca 2013 r. (P 36/12), uznał za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przewiduje stosowanie kar wyższych niż obowiązywały w dacie zdarzenia. Zgodnie z art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, przepis uznany za niezgodny z Konstytucją zasadniczo traci moc z dniem ogłoszenia wyroku przez Trybunał Konstytucyjny. Jednocześnie traci on domniemanie konstytucyjności od daty jego uchwalenia. Ponieważ przepis uznany za niezgodny z Konstytucją RP naruszał ustawę zasadniczą od momentu jego uchwalenia, zatem nie mógł być legalną podstawą orzekania, a obowiązkiem sądu orzekającego w sprawie, w której niekonstytucyjny przepis miał zastosowanie, jest przywrócenie stanu zgodnego z Konstytucją. Powoduje to konieczność dokonania subsumcji norm prawnych bez przepisu wyeliminowanego z porządku prawnego i ponowną ocenę prawną dokonanych ustaleń. Mając na uwadze powyższe rozważania oraz fakt, że zastosowana wobec skarżącego kara 8000 zł wynikała z zastosowania art. 10 ustawy zmieniającej u.t.d., który to przepis jako niezgodny z Konstytucją RP został wyeliminowany z porządku prawnego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego poprzez zastosowanie tego przepisu i uchylił zaskarżony wyrok oraz działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił decyzje organów celnych obu instancji. Rozpoznając sprawę ponownie organy administracji zastosują przepisy prawa z pominięciem art. 10 ustawy zmieniającej u.t.d., zatem ocenią sprawę wg przepisów u.t.d. w brzmieniu obowiązującym w dacie naruszenia, tj. w dniu [...] grudnia 2011 r. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a. i zasądził od organu na rzecz skarżącego 1497 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego za obie instancje.