II GSK 101/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Protokolant Paweł Cholewski po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi o wznowienie postępowania F. we W. zakończonego postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 490/19 w sprawie ze skargi F. we W. na bezczynność Prezydenta Wrocławia w przedmiocie rozstrzygnięcia otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego w zakresie prowadzenia dwóch punktów z przeznaczeniem na udzielenie nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej lub świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego 1. wznawia postępowanie zakończone postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 490/19, 2. uchyla postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 490/19, 3. uchyla postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2019 r., sygn. akt IV SAB/Wr 233/18 i przekazuje sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania; 4. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości. Postanowieniem z dnia 14 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 490/19, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną F. z siedzibą W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2019 r., sygn. akt IV SAB/Wr 233/18, w przedmiocie odrzucenia skargi na bezczynność Prezydenta Wrocławia w sprawie rozstrzygnięcia otwartego konkursu ofert nr [...] na powierzenie prowadzenia punktów nieodpłatnej pomocy prawnej. Z uzasadnienia tego postanowienia wynika, że kontrolowane postanowienie Sądu I instancji zostało wydane bez naruszenia prawa. Zwłaszcza, że art. 11 ust. 12 pkt 1 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej reguluje jedynie tryb postępowania w sytuacji, kiedy w określonym terminie do prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej nie zostanie wyłoniona organizacja pozarządowa, stanowiąc, że w przypadku gdy do dnia 30 listopada roku poprzedzającego rok, którego dotyczyłoby powierzenie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej nie zostanie wyłoniona organizacja pozarządowa do jego prowadzenia, stosuje się art. 10 ust. 2. Z przepisu tego nie wynika więc, że mógłby on stanowić podstawę prawną do wydania aktu, o którym jest mowa w art. 3 § 2 pkt 4 lub pkt 6 p.p.s.a. bądź w art. 3 §3 p.p.s.a. Ponadto żaden inny przepis przywołanej ustawy nie zawiera normy prawnej, która stanowiłby podstawę materialnoprawną do wydawania w toku procedury konkursowej przez organ administracji publicznej ogłaszający konkurs, czy też powołaną przez niego komisję konkursową, decyzji administracyjnych czy też innych aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Ustawa ta, nie zawiera także przepisu szczególnego, w rozumieniu art. 3 § 3 p.p.s.a. przewidującego sądową kontrolę. Przepisu takiego nie zawiera również ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, do którego odsyła art. 11 ust. 2 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej, stanowiąc, że organizację pozarządową wyłania się corocznie w otwartym konkursie ofert, o którym mowa w ustawie z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. W rekapitulacji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, albowiem Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że skarga F. z siedzibą W. na bezczynność Prezydenta Wrocławia w przedmiocie rozstrzygnięcia otwartego konkursu ofert nr [...] na powierzenie prowadzenia punktów nieodpłatnej pomocy prawnej jest niedopuszczalna z uwagi na brak kognicji sądu administracyjnego, co uzasadniało jej odrzucenie. F. z siedzibą W. w dniu 5 stycznia 2021 r. wniosła skargę o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2019 r., domagając się jej uwzględnienia i uchylenia powyższego postanowienia oraz postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2019 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi. Skarżący wniósł także o orzeczenie o kosztach postępowania wg norm przepisanych. W skardze o wznowienie wskazano, że jej podstawę stanowi art. 272 § 1 p.p.s.a. w związku z wejściem w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2020 r., sygn. SK 12/20 (Dz. U. z 2020.2299), którym orzeczono niezgodność z Konstytucją RP przepisu art. 3 § 2 pkt 4 oraz art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w takim rozumieniu, które stanowiło podstawę wydania wymienionych orzeczeń sądów administracyjnych. Odpowiadając na skargę o wznowienie postępowania organ przedstawił szczegółowo proces przeprowadzonego konkursu na realizację zadania publicznego stwierdzając, że postępowanie konkursowe zostało przeprowadzone prawidłowo, terminowo i zakończyło się podpisaniem umowy z dwiema organizacjami, którym powierzono realizację zadania publicznego, zatem nie pozostawał bezczynności. Rozstrzygnięcie otwartego konkursu ofert nr [...] nastąpiło w terminie wskazanym w ogłoszeniu otwartego konkursu ofert. Wyboru oferty realizacji zadania publicznego pn. Prowadzenie punktów nieodpłatnej pomocy prawnej we W. (przy ul. [...], ul. [...], ul. [...]) dokonał upoważniony przez Prezydenta Wrocławia Dyrektor Biura ds. Partycypacji Społecznej Urzędu Miejskiego Wrocławia, który był również przewodniczącym komisji konkursowej. Wyniki otwartego konkursu ofert nr [...] zostały ogłoszone zgodnie z przepisami prawa. Organ podniósł, że ustawa z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej nie zawiera przepisu, który stanowiłby podstawę materialnoprawną do wydawania w toku procedury konkursowej przez organ administracji publicznej ogłaszający konkurs, czy też powołaną przez niego komisję konkursową decyzji administracyjnych, postanowień, czy zarządzeń. Również ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie nie zawiera żadnych przepisów, które miałyby określać formę prawną dokonywania wyboru ofert w otwartym konkursie ofert na realizację zadania publicznego z zakresu pożytku publicznego. W rekapitulacji organ wniósł o oddalenie skargi o wznowienie postępowania wniesionej przez skarżącego w dniu 5 stycznia 2021 r., sygn. akt III OSK 4414/21, ewentualnie, o uchylenie postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2019 r., sygn. akt IV SAB/Wr 233/18 i oddalenie skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga o wznowienie postępowania zasługuje na uwzględnienie. Z istoty, opartego na podstawie art. 272 § 1 p.p.s.a., żądania wznowienia postępowania zakończonego prawomocnym postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 490/19, którym oddalono skargę kasacyjną F. z siedzibą we W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2019 r., sygn. akt IV SAB/Wr 233/118, odrzucającego skargę w sprawie na bezczynność Prezydenta Wrocławia w przedmiocie rozstrzygnięcia otwartego konkursu ofert nr [...] na powierzenie prowadzenia punktów nieodpłatnej pomocy prawnej wynika, że podstawę, a co za tym idzie zasadność tego żądania skarżąca F. wiąże z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2020 r. w sprawie SK 12/20. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, żądanie wznowienia postępowania zakończonego przywołanym powyżej prawomocnym postanowieniem tego Sądu jest usprawiedliwione. Z art. 272 § 1 p.p.s.a. wynika, że można żądać wznowienia postępowania w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego zostało wydane orzeczenie (§ 1), a skargę o wznowienie postępowania wnosi się w terminie trzech miesięcy od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, zaś jeżeli w chwili wydania orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego orzeczenie sądowe nie było jeszcze prawomocne na skutek wniesienia środka odwoławczego, który został następnie odrzucony, termin biegnie od dnia doręczenia postanowienia o odrzuceniu (§ 2). Przywołany przepis prawa komplementarnie z art. 190 Konstytucji RP – który ma walor podstawowej regulacji konstytucyjnej dotyczącej charakteru prawnego i skutków orzeczeń sądu konstytucyjnego – w odniesieniu do skutków orzeczeń negatywnych (orzeczeń o niezgodności) stanowi wraz z ust. 4 art. 190 ustawy zasadniczej podstawę inicjowania – w warunkach nim określonych – trybu sanacji konstytucyjności ukierunkowanego – najogólniej rzecz ujmując – na usunięcie skutków aktu stosowania prawa (prawomocnego orzeczenia sądowego, ostatecznej decyzji lub rozstrzygnięcia) wydanego na podstawie aktu normatywnego, co do którego TK orzekł o jego niezgodność z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, a w konsekwencji na przywrócenie stanu zgodności z ustawą zasadniczą. W przywołanym wyroku w sprawie SK 12/20, sąd konstytucyjny stwierdził, że "1. Art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), rozumiany w ten sposób, że nie obejmuje rozstrzygnięcia organu władzy publicznej w przedmiocie otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego, rozpisanego w trybie przepisów ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2020 r. poz. 1057), jest niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. 2. Art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozumiany w ten sposób, że nie dotyczy bezczynności organu władzy publicznej odnośnie do rozstrzygnięcia w przedmiocie otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego, rozpisanego w trybie przepisów ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji." W uzasadnieniu tego judykatu wskazano przy tym, że "[...] wszczęcie, przeprowadzenie oraz rozstrzygnięcie otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego, o którym mowa w art. 13 ustawy z 2003 r., niewątpliwie stanowi przejaw władczego działania organów administracji publicznej. Końcowy wynik postępowania konkursowego (tj. wybranie konkretnej oferty, niedokonanie wyboru, unieważnienie konkursu) jednostronnie kształtuje sytuację prawną oferentów. Okoliczność, że samo postępowanie konkursowe jest prowadzone na podstawie przepisów ustawy z 2003 r., a nie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.), nie odbiera aktom wydanym w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu, charakteru rozstrzygnięcia organów administracji publicznej w rozumieniu art. 184 zdanie pierwsze Konstytucji." Podniesiono również, że "[...] postępowanie konkursowe, o którym mowa w art. 13 ustawy z 2003 r., ma charakter "sprawy" w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji. [...] interpretacja (wykładnia) art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wyłączająca kontrolę rozstrzygnięć organów administracji publicznej, wydanych w następstwie przeprowadzenia konkursu, sprawowaną przez niezależny sąd administracyjny, podważa konstytucyjne prawo do sądu. To zaś implikuje niezgodność z rzeczonym prawem takiej interpretacji art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., która wyklucza wniesienie przez oferenta skargi na bezczynność organu, który po ogłoszeniu konkursu zaniechał przepisanych prawem dalszych czynności w tej materii." W świetle powyższego, żądanie wznowienia postępowania zakończonego przywołanym na wstępie prawomocnym postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy uznać za usprawiedliwione. Ze wskazanego, jako podstawa żądania wznowienia postępowania sądowoadnministracyjnego, wyroku Trybunału Konstytucyjnego wynika bowiem, że przepis art. 3 § 2 pkt 4 oraz pkt 8 p.p.s.a. w rozumieniu przedstawionym w tymże wyroku – który wobec jego istoty jest wyrokiem negatywnym, a mianowicie wyrokiem o niezgodności z konstytucją w rozumieniu art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 272 § 1 p.p.s.a. – nie wyłącza kontroli sądu administracyjnego w odniesieniu do rozstrzygnięć wydanych w następstwie przeprowadzenia konkursu, ani też nie wyłącza tej kontroli w odniesieniu do bezczynności organu, który po ogłoszeniu konkursu zaniechał podjęcia przewidzianych prawem dalszych czynności, w tym odnośnie do rozstrzygnięcia w przedmiocie otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego, rozpisanego w trybie przepisów ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie. Jeżeli tak, to w korespondencji do stanowiska wyrażonego w przywołanym judykacie – i zarazem w opozycji do podejścia prezentowanego w prawomocnym postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie I OSK 490/19 oraz w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2019 r., sygn. akt IV SAB/Wr 233/118 – za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że stan prawny ukształtowany wymienionym judykatem sprzeciwiał się odrzuceniu skargi na bezczynność Prezydenta Wrocławia w przedmiocie rozstrzygnięcia otwartego konkursu ofert nr [...] na powierzenie prowadzenia punktów nieodpłatnej pomocy prawnej z uwagi na brak kognicji sądu administracyjnego w sprawie (art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Z przedstawionych powodów – stosownie do art. 282 § 2 p.p.s.a. – postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 490/19 oraz postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2019 r., sygn. akt IV SAB/Wr 233/118, podległy uchyleniu, zaś sprawa ze skargi F. z siedzibą we W. na bezczynność Prezydenta Wrocławia w przedmiocie rozstrzygnięcia otwartego konkursu ofert nr [...] na powierzenie prowadzenia punktów nieodpłatnej pomocy prawnej – przy uwzględnieniu zasady dwuinstancyjności postępowania sądowoadministracyjnego – podlegała przekazaniu do rozpoznania Sądowi I instancji. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 282 § 2 i art. 276 w związku z art. 185 p.p.s.a. oraz na podstawie 207 § 2 p.p.s.a. – a to wobec braku dostatecznych podstaw obciążania organu administracji kosztami postępowania, którego wznowienie, w relacji do pierwotnie wydanych w sprawie orzeczeń, nastąpiło w związku z następczym wyrokiem TK w sprawie SK 12/20 – orzekł, jak w sentencji postanowienia. ----------------------- 4