II GSK 1033/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska (spr.) Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia del. WSA Inga Gołowska Protokolant Karol Sienkiewicz po rozpoznaniu w dniu 9 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 28 lutego 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 2072/11 w sprawie ze skargi B. P. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 28 lutego 2012 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi B. P. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. odmawiającej przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, oddalił skargę. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Skarżąca w dniu [...] maja 2010 r. złożyła w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. (dalej: ARiMR) wniosek o przyznanie płatności na rok 2010. Wniosek został zatwierdzony w oparciu o raport z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni nr [...] z [...] r. oraz o raport z czynności kontrolnych w zakresie wzajemnej zgodności nr [...] z dnia [...] r. Inspektorzy terenowi stwierdzili określone nieprawidłowości polegające na zawyżeniu powierzchni działek rolnych. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Kierownik Biura Powiatowego odmówił przyznania skarżącej pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Organ wyjaśnił, iż ze względu na stwierdzoną różnicę między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną, kwalifikującą się do objęcia płatnością na obszarze ONW strefa nizinna I, odmówiono płatności ONW. Powierzchnia działek rolnych zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności na rok 2010 do ONW wynosiła 25,69 ha a powierzchnia działek rolnych stwierdzona w trakcie kontroli administracyjnej/na miejscu wynosiła 21,11 ha. Łączna powierzchnia działek rolnych wykluczonych z płatności ONW wyniosła 4,58 ha. Organ I instancji wskazał, że powierzchnia stwierdzona w ramach kontroli została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. WE L 30 z 31.01.2009 r., str. 16) dalej: rozporządzenie nr 73/2009. Organ I instancji zaznaczył również, że inspektorzy terenowi w trakcie kontroli stwierdzili niewykonanie działań naprawczych wskazanych w decyzji nr [...] z dnia [...] W dniu [...] listopada 2010 r. skarżąca złożyła oświadczenie dotyczące nie zrealizowania działań naprawczych powołując się na wystąpienie siły wyższej. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego stwierdzono, że złożone przez wnioskodawczynię oświadczenie nie może być uznane za wystarczające. Po rozpoznaniu odwołania Dyrektor OR ARiMR decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ II instancji podkreślił, iż w protokole z kontroli gospodarstwa na miejscu umieszczone zostały fotografie sprawdzanych powierzchni oraz szkice z zaznaczeniem miejsca wykonywania zdjęć. Inspektorzy terenowi w trakcie wykonywania materiału fotograficznego stwierdzili zawyżenie powierzchni deklarowanej do płatności ONW, albowiem można zaliczyć do powierzchni stwierdzonej tylko tę część deklarowanych gruntów, na której stwierdzone zostało prowadzenie działalności rolniczej. Skarżąca w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych. W odpowiedzi na skargę Dyrektor OR ARiMR wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, przyjmując, że zaskarżona decyzja, odpowiadał prawu. Sąd pierwszej instancji oceniał decyzję w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniającego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dziennik Urzędowy L 160, 26/06/1999 P. 0080 - 0102), na mocy których rolnicy na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania mogą uzyskać wsparcie w postaci dodatków wyrównawczych. Sąd przyjął, iż zaskarżona decyzja nie narusza § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. 2009 r., nr 40, poz. 329 z późn. zm.)dalej: rozporządzenie ONW. Sąd I instancji podniósł, iż zgodnie z art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 roku system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, mając na uwadze zakres zarzutów zawartych w skardze zauważył, iż w postępowaniu w sprawach dotyczących przyznawania pomocy ze środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, toczących się na podstawie art. 21 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskich Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. Nr 64, poz 427 ze zm., dalej; ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich), obowiązują zasady odmienne od zasad ogólnych znajdujących zastosowanie w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd I instancji podniósł, że w ustawie o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, ograniczono stosowanie zasady informowania stron i innych uczestników postępowania przez organ administracji publicznej (art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 97, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Sąd zauważył również, że omawiana ustawa w art. 21 ust. 3 nałożyła na strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności obowiązek przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień, co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek oraz obciążyła obowiązkiem udowodnienia faktu osobę, która wywodzi z niego skutki prawne. W związku z wyżej przytoczonymi uregulowaniami, WSA uznał za nie zasadne argumenty skargi, dotyczące naruszenia art. 7 w zw. Z art. 77 § k.p.a poprzez zaniechanie przez organy orzekające w sprawie należytego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jak też niezebranie i nierozpoznanie całego materiału dowodowego; naruszenia art. 8 k.p.a. wobec braku inicjatywy w zakresie wyjaśnienia wątpliwości związanych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym; art. 80 k.p.a. poprzez m.in. nieustalenie prawdy obiektywnej – wobec odstąpienia od skonfrontowania dowodu z akt dotyczących roku 2009 oraz zeznań i wyjaśnień strony i ewentualnego przesłuchania świadków oraz naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Sąd I instancji odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących nieprawidłowości w przeprowadzeniu kontroli na miejscu, powołując się na przepisy rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 oraz rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 stwierdził, iż nie można uznać ich za zasadne. Sąd powołał się również na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wielokrotnie podkreślano znaczenie protokołu z kontroli sporządzonego zgodnie z art. 28 rozporządzenia 796/2004. Sąd nie podzielił zarzutów skargi dotyczących użytej aparatury i nierzetelności pomiaru (techniki pomiaru) jak również zarzutów o bezzasadnym zdyskwalifikowaniu w trakcie kontroli na miejscu w 2010 r., - działki rolnej [...] o powierzchni 1,09 ha. Sąd nie podzielił argumentacji skarżącej dotyczącej nieuwzględnienia przez organ sprzeczności w zakresie wyników kontroli z 2009 r. i 2010 r. albowiem takich sprzeczności nie można się doszukać analizując protokoły obu kontroli. Sąd I instancji stwierdził, iż nie można było przyjąć iż podtopienia występujące na działce [...] spełniają przesłanki działania siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych w postaci poważnej klęski żywiołowej w dużym stopniu dotykającej grunty rolne gospodarstwa, o których mowa w art. 31 pkt c), rozporządzenia 73/2009. Stosownie bowiem do treści art. 75 rozporządzenia 1122/2009, dla uznania siły wyższej przez właściwe organy wypłacające pomoc konieczne jest dopełnienie przez rolnika stosownych czynności (zgłoszenie przypadku siły wyższej organowi, na piśmie wraz z odpowiednią dokumentacją) w terminie dziesięciu dni roboczych od dnia, w który rolnik uzyskał taką możliwość. Na dopełnienie tych wymogów odnośnie działki [...] nie powołuje się skarżąca. Sąd nie uwzględnił wniosków dowodowych zawartych w skardze o przesłuchanie świadka [...] oraz dopuszczenie dowodu z opinii biegłego ponieważ stosownie do treści art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) sąd administracyjny może przeprowadzić wyłącznie dowody uzupełniające z dokumentów. B. P. wnosząc skargę kasacyjną zaskarżyła powyższy wyrok w całości, żądając jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie w całości orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i rozpoznania skargi oraz zasądzenie kosztów procesowych według norm przypisanych. Zaskarżonemu wyrokowi strona zarzuciła naruszenie: 1. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów tj: - ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich; - rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r.; - rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 i rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 2. przepisów postępowania, przez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, pominięcie dowodów wskazanych przez skarżącego i dokonanie ustaleń faktycznych i oceny prawnej sprzecznej z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 3. nie wyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy poprzez przyjęcie ustaleń protokołu za wyłącznie właściwy mimo wskazanych w skardze oczywistych błędów, sprzeczności i wykluczających się twierdzeń; 4. brak wszechstronnej oceny faktów i dowodów wskazanych przez stronę skarżącą, a wręcz nie odniesienie się do wszystkich wskazanych przez skarżącą dowodów 5. sprzeczności istotnych ustaleń Sądu z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego poprzez przyjęcie, że skarga w swej zasadniczej części jest nieuzasadniona. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasator podniósł szereg argumentów na poparcie zawartych w niej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 174 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego orzeczenia jedynie w zakreślonym przez skargę kasacyjną obszarze, co wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a. z urzędu zaś bierze pod uwagę nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje. W związku z powyższym zarzuty skargi kasacyjnej muszą być precyzyjnie określone przez wnoszącego. Z art. 176 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przypisanym dla pism w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstawa kasacyjnych i ich uzasadnienia, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Zarzuty skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie nie mogą być uznane za prawidłowo przedstawione albowiem żadnego spośród wskazanych zarzutów autor skargi kasacyjnej nie powiązał z odpowiednimi przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . W zarzutach kasacyjnych, w petitum skargi, nie podano również konkretnej jednostki redakcyjnej wskazywanych aktów prawnych, jako uzasadniających te zarzuty. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, iż skarżąca kwestionuje prawidłowość przeprowadzonego postępowania przez organy orzekające w niniejszej sprawie. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania przez organy były przedmiotem badania legalności decyzji przez Sąd pierwszej instancji. Sąd w obszernym uzasadnieniu odniósł się do tych zarzutów i zasadnie zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjął, że organy nie naruszyły wskazanych przez stronę przepisów procesowych. Należy podnieść, że autor skargi kasacyjnej w petitum skargi zaskarża ustawę z dnia 7 czerwca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, a w uzasadnieniu brak jest odniesienia do tej ustawy, gdyż uzasadnienie dotyczy art. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego a ta ustawa nie ma zastosowania w sprawie. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny zarzuty podniesione w pkt. 1, akapit 1 uznaje za niepoddające się kontroli kasacyjnej. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 31 Rozporządzenia Komisji (WE) 73/2009 wskazanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej należy stwierdzić, iż Sąd pierwszej instancji poprawnie zinterpretował przepisy dotyczące klęski żywiołowej oraz wnikliwie przedstawił ich prawidłowe zastosowanie. Skarżąca natomiast w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawia dwa wykluczające się wzajemnie stany związane z przedmiotową działką. Z jednej strony, Skarżąca wskazuje, że na działce [...] występują tereny podtopione, których przyczyną jest działanie siły wyższej – "bardzo mokry" rok 2010 – z drugiej jednak strony Skarżąca twierdzi, że wystąpienie częściowych podtopień w "mokrym roku" jest zjawiskiem naturalnym, a nie ewenementem. Sąd pierwszej instancji odniósł się do powyższego zarzutu uznając go za niezasadny i prawidłowo wskazał, że zgodnie z art. 31 Rozporządzenia Komisji (WE) 73/2009 Nie można było przyjąć, iż podtopienia występujące na działce [...] spełniają przesłanki działania siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych w postaci poważnej klęski żywiołowej w dużym stopniu dotykającej grunty rolne gospodarstwa, o których mowa w art. 31 pkt c), rozporządzenia 73/2009. W związku z powyższym, oraz z prawidłowo przedstawionym uzasadnieniem Sąd I instancji, należy uznać bezzasadność powyższego zarzutu. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przez organy przepisów postępowania art. 7,8, 12 § 1, 77 § 1 i 80 kpa należy podnieść, że autor skargi kasacyjnej nie powiązał tych zarzutów z odpowiednimi przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym. Sądy administracyjne nie stosują przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a badając legalność zaskarżonej decyzji oceniają prawidłowość postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd pierwszej instancji odniósł się do zarzutów naruszenia tych przepisów i wskazał, że w postępowaniu w sprawach dotyczących przyznawania pomocy ze środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, toczących się na podstawie art. 21 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich obowiązują zasady odmienne od zasad ogólnych znajdujących zastosowanie w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów kpa. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i orzekł jak w sentencji na podstawie, art. 184 p.p.s.a.