II GSK 106/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędziowie NSA Jan Grabowski (spr.) Andrzej Kuba Protokolant Grażyna Zboralska po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2006 r. sygn. akt III SA/Wa 2768/06 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 19 lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 grudnia 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 2768/06, uwzględnił skargę M. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 19 lipca 2006 r. nr [...] odmawiającą umorzenia odsetek od należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy, i uchylił zaskarżoną decyzję, a także poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 23 maja 2006 r. nr [...]. Sąd oparł się na następującym stanie faktycznym: Wnioskiem z dnia 18 kwietnia 2006 r. skarżąca zwróciła się o umorzenie należnych odsetek za zwłokę oraz przedstawiła przyczyny powstania zaległości i swoją trudną sytuację materialną. Decyzją z dnia 23 maja 2006 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił wnioskodawczyni umorzenia odsetek, uzasadniając decyzję brakiem podstaw prawnych do umorzenia samych tylko odsetek za zwłokę. Po rozpoznaniu wniosku M. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku i decyzją z dnia 19 lipca 2006 r. utrzymał w mocy wcześniejsze rozstrzygnięcie. Na decyzję tę skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie badając skargę uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. W ocenie Sądu I instancji stwierdzenie, iż przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), dalej jako u.s.u.s., nie przewidują umorzenia samych odsetek za zwłokę od należności głównych, narusza przepisy prawa materialnego. Zgodnie bowiem z art. 24 ust. 2 u.s.u.s., pod pojęciem "należności z tytułu składek" mieszczą się także odsetki za zwłokę. Wbrew twierdzeniom organu odwoławczego istnieje zatem możliwość umorzenia samych odsetek za zwłokę. W opinii Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Prezes ZUS powinien rozpoznać wniosek i ocenić czy istniały przesłanki do umorzenia odsetek w oparciu o obowiązujące przepisy. W rozpoznawanej sprawie zastosowanie znajdują przepisy art. 28 u.s.u.s. oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 144, poz. 1365), zwane dalej rozporządzeniem. Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS, z uwzględnieniem ust. 2 - 4. Z przepisów tych wynika zaś, że należności z tytułu składek mogą być umarzane, z zastrzeżeniem ust. 3a, tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Natomiast w myśl ust. 3a cytowanego przepisu należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Analizując treść powyższych przepisów Sąd I instancji podkreślił, iż decyzja o umorzeniu odsetek wydawana jest w ramach uznania organu. Uznanie to jest ograniczone kierunkowymi dyrektywami wyboru wskazanymi w przywołanych przepisach. Sąd I instancji powołując się na orzecznictwo stwierdził ponadto, że tak duży zakres swobody decyzyjnej oznacza jednocześnie, że na organie spoczywa szczególny obowiązek pełnego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia, celem wykazania, że zbadał on sprawę w zakresie ustawowych dyrektyw, jak również zebrał i rozważył cały materiał dowodowy. W przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego uzasadnienie spełnia bowiem szczególnie istotną rolę, gdyż pozwala na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. W skardze kasacyjnej Zakład Ubezpieczeń Społecznych zaskarżył powyższy wyrok w całości i zarzucił mu naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię, tj. art. 24 ust. 2 u.s.u.s., polegająca na przyjęciu, że dopuszczalne jest umorzenie samych tylko odsetek za zwłokę, bez umorzenia odpowiadającej umarzanym odsetkom należności głównej. Z powyższych względów wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi M. K. na decyzję Prezesa ZUS z dnia 19 lipca 2006 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podkreślił, że odmawiając umorzenia odsetek powołał się na art. 28 ust. 4 u.s.u.s., zgodnie z którym umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty, co zdaniem ZUS oznacza brak podstaw prawnych do umorzenia samych tylko odsetek. Zdaniem strony skarżącej stwierdzenie WSA, iż w przepisie art. 24 ust. 2 u.s.u.s. wśród należności z tytułu składek umieszczone zostały także odsetki, jest niewystarczające do uznania dopuszczalności traktowania ich jako samodzielnej należności z tytułu składek, tj. takiej, której zasadność umarzania może być rozpatrywana oddzielnie od zasadności umorzenia samej należności głównej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. K. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i podniosła, iż nie zgadza ze stanowiskiem strony wnoszącej skargę kasacyjną, która wywodzi wniosek o braku podstaw prawnych do umorzenia samych tylko odsetek z art. 24 ust. 2 u.s.u.s. Ponadto stanowisko to prowadzi do uprzywilejowania osób, które ubiegając się o umorzenie nie zapłacą składek. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, wobec czego podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – powoływanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodziła nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a. Wynik rozpoznania sprawy uzależniony był zatem wyłącznie od oceny zasadności skargi kasacyjnej w zakreślonych przez nią granicach. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotowa skarga kasacyjna powołała się tylko na podstawę określoną w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. i w jej ramach zarzuciła wyrokowi Sądu I instancji naruszenie art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych przez błędną jego wykładnię. Przez błędną wykładnię rozumie się nadanie niewłaściwego znaczenia treści przepisu mającego zastosowanie w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 539/04). Istotę sporu w niniejszej sprawie i zagadnienie kluczowe decydujące o rezultacie rozpoznania przedstawionej skargi kasacyjnej stanowiła kwestia trafności przyjęcia w zaskarżonym wyroku takiego rozumienia art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, zgodnie z którym dopuszczalne jest umorzenie odsetek bez umorzenia należności głównej. Umorzenie składek na ubezpieczenie społeczne regulują przepisy art. 28 u.s.u.s. Z zastrzeżeniem art. 28 ust. 3a, który przewiduje w uzasadnionych przypadkach możliwość umorzenia składek mimo braku ich całkowitej nieściągalności, należności z tytułu składek mogą być w myśl art. 28 ust. 2 u.s.u.s. umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Szczegółowe zasady umarzania, o których mowa w art. 28 ust. 3a, określa rozporządzenie z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). W myśl art. 24 ust. 2 u.s.u.s. pojęcie "należności z tytułu składek" obejmuje następujące należności: składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia oraz dodatkową opłatę. Posłużenie się przez ustawodawcę terminem "należności", a nie należność oznacza, iż wszystkie wymienione elementy są należnościami z tytułu składek. Poszczególne należności nie tworzą nowego, odrębnego bytu w postaci jednej "należności z tytułu składek", która obejmuje łącznie wszystkie wymienione w art. 24 ust. 2 u.s.u.s. należności (por. wyrok SN z dnia 7 kwietnia 2006 r., sygn. akt I UK 240/05, OSNP 2007/7-8/111). Wskazać także należy, iż poszczególne należności z tytułu składek w rozumieniu art. 24 ust. 1 u.s.u.s. stają się wymagalne w różnym terminie i w związku z tym mogą przedawniać się w różnym czasie. Zdaniem składu orzekającego, powołany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, art. 28 ust. 4 u.s.u.s. nie wyklucza możliwości umorzenia wyłącznie odsetek od nieopłaconych składek. Z przepisu tego wynika tylko, iż w przypadku umorzenia należności z tytułu składki bezprzedmiotowe jest dochodzenie należności z tytułu odsetek. Nie wyklucza to złożenia wniosku tylko o umorzenie odsetek (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 marca 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 284/06; wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 14 października 2004 r., sygn. akt III AUa 1581/03). Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.