II GSK 1062/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędziowie NSA Joanna Kabat-Rembelska Zbigniew Czarnik (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "G." Spółki z o.o. w N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 29 listopada 2013 r., sygn. akt I SA/Bd 796/13 w sprawie ze skargi "G." Spółki z o.o. w N. na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w T. z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] w przedmiocie obciążenia kosztami badania sprawdzającego automatu do gier o niskich wygranych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od "G." Spółki z o.o. w N. na rzecz Dyrektora Izby Celnej w T. 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 29 listopada 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (dalej: WSA w Bydgoszczy lub Sąd I instancji) oddalił skargę G. Sp. z o.o. w N. (dalej: skarżąca) na decyzję Dyrektora Izby Celej w T. (dalej: Dyrektor) z dnia [...] 2013 r. w przedmiocie obciążenia kosztami badania sprawdzającego automatu do gier o niskich wygranych. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym. Postanowieniem z dnia [...] 2013 r. Naczelnik Urzędu Celnego w T. na podstawie art. 23b ust. 5 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz.U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.), dalej: u.g.h., obciążył spółkę kosztami badania sprawdzającego automatu do niskich wygranych H. S. P. w wysokości [...] zł. Postanowieniem z dnia [...] 2013 r. Dyrektor, po rozpatrzeniu zażalenia strony, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ wskazał, że obciążenie kosztami badania sprawdzającego podmiot eksploatujący może nastąpić w sytuacji, gdy wynik tego badania wykaże niespełnienie przez automat warunków określonych w u.g.h. W niniejszej sprawie istniało podejrzenie, uzasadniające wystąpienie przez organ z żądaniem poddania automatu badaniu sprawdzającemu, ponieważ podczas kontroli przeprowadzonej w dniu [...] 2009 r. w punkcie gier w zakresie urządzania i prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych, w ramach której przeprowadzono eksperyment gry na automacie, ustalono, że wartość maksymalnej stawki za udział w jednej grze jest wyższa niż 0,07 Euro (stawka określona w art. 2 ust. 2b wówczas obowiązującej ustawy o grach i zakładach wzajemnych). Dodatkową przesłanką dla Naczelnika Urzędu Celnego do żądania przeprowadzenia badania sprawdzającego była również opinia biegłego sądowego Sądu Okręgowego w Cz., z której wynika, że automat nie spełnia warunków określonych w wówczas obowiązującej ustawie o grach i zakładach wzajemnych. Organ wyjaśnił, że Izba Celna w P. Wydział Laboratorium Celne jest upoważnioną jednostką badającą, która na dzień zlecenia oraz wykonania badania dysponowała i dysponuje upoważnieniem Ministra Finansów. Badanie sprawdzające może wykonać jednostka badająca pozostająca w strukturze organów administracji - o ile tylko spełnia ona wymogi ustawowe i została upoważniona w trybie art. 23f ust. 5 u.g.h. do przeprowadzania tego rodzaju badań. Dyrektor podkreślił, że w sprawie wystąpiły wyczerpujące przesłanki upoważniające organ do obciążenia strony kosztami badania sprawdzającego, ponieważ w wyniku jego przeprowadzenia stwierdzono, że badany automat nie spełnia wymagań określonych przepisami prawa. WSA w Bydgoszczy oddalając skargę na powyższe postanowienie wyjaśnił, że w wyniku nowelizacji u.g.h., od dnia [...] 2011r. obciąża się kosztami badania sprawdzającego podmiot eksploatujący, gdy wynik tego badania wykaże niespełnienie przez automat warunków określonych w ustawie. Zbadany automat nie spełniał warunków określonych w ustawie, zatem zasadnie Spółka została obciążona kosztami badania sprawdzającego. Sąd I instancji wyjaśnił, że zaskarżone postanowienie ma charakter wpadkowy, a kontrolując legalność tego postanowienia, nie ma możliwości oceny, czy podmiot, któremu organ zlecił przeprowadzenie badania sprawdzającego, posiada wymagane kwalifikacje oraz zapewnia zachowanie warunku bezstronności i obiektywizmu w badaniu. Kontrolując legalność postanowienia wpadkowego w przedmiocie kosztów sąd nie ocenia zatem legalności przeprowadzonego postępowania dowodowego, ale ocenia wyłącznie, czy zostały spełnione formalne warunki do obciążenia kosztami zgodnie z art. 23 b ust. 5 u.g.h. Badanie sprawdzające wykazało wynik negatywny, co oznacza, że badany automat nie spełniał warunków wskazanych w ustawie. W takiej sytuacji koszty badania ponosi podmiot eksploatujący urządzenie (art. 23 b ust. 5 u.g.h.). Odnośnie wysokości nałożonej opłaty za wykonane badanie automatu do gier, w kwocie [...] zł, zdaniem Sądu zgodna jest ona z pkt 136 załącznika do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 26 kwietnia 2004 r. w sprawie ryczałtowych stawek opłat za badania lub analizy przeprowadzane przez laboratoria celne – według treści załącznika obowiązującej od 27 grudnia 2011 r. Zatem prawidłowo organ I instancji podał przepis § 1 tego rozporządzenia jako element podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Spółka zaskarżyła wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku oraz postanowień organów celnych, a także zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Ponadto Spółka wniosła o przeprowadzenie w postępowaniu przed NSA uzupełniającego postępowania dowodowego z załączonych dokumentów, wskazując, że jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zaskarżonemu wyrokowi strona zarzuciła naruszenie: - art. 23b ust. 5 u.g.h. w zw. z art. 23b ust. 3 u.g.h., a to poprzez bezzasadne przyjęcie, że opracowanie sporządzone przez Izbę Celną w P. można zakwalifikować jako "badanie sprawdzające" automatu do gier, podczas gdy w istocie Izba Celna w P. nie jest (bo nie może być) jednostką badającą w rozumieniu art. 23f tej samej ustawy - a to z uwagi na treść art. 7 Konstytucji i wyartykułowaną tam zasadę legalizmu w działaniu każdej władzy publicznej, co powtórzone zostało także w art. 120 O.p.; - art. 23f ust. 1 punkty 1), 2) i 4), a to poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że Izba Celnej w P. spełnia ustawowe wymogi obligatoryjne dla jednostek badających automaty do gier, podczas gdy w rzeczywistości ta jednostka organizacyjna Służby Celnej bez wątpienia nie spełnia 3 spośród 4 warunków określonych w ustawie; - ponad powyższe, już tylko z najdalej idącej ostrożności procesowej, także niczym nie uzasadnione pominięcie (nie zastosowanie) art. 12 ustawy z dnia 26 maja 2011 roku o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2011.134.779), dalej: nowela u.g.h., chociaż nawet gdyby założyć, że Izba Celna w P. była jednostką badającą w rozumieniu u.g.h. (z czym Spółka kategorycznie się nie zgadza), to i tak jej upoważnienie do wykonywania przedmiotowych badań wygasło z dniem [...] 2012 roku - a to z powodu obiektywnie stwierdzalnego braku obligatoryjnej akredytacji Polskiego Centrum Akredytacji (lub innego dokumentu równoważnego), którego tym samym Izba Celna nie mogła złożyć w terminie ustawą zakreślonym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., skutkujące nieważnością postępowania, zatem zostały spełnione warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna Spółki oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takim przypadku Sąd II instancji w pierwszej kolejności odnosi się do zarzutów podnoszących naruszenie przepisów procesowych, bowiem wykluczenie tego rodzaju naruszeń w postępowaniu przed organami i Sądem I instancji daje podstawę do oceny sposobu stosowania prawa materialnego. Skarga kasacyjna Spółki nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku. W ocenie NSA nietrafność skargi kasacyjnej należy rozpatrywać na dwóch płaszczyznach. Skarga ta nie spełnia warunków formalnych tych, które dawałyby podstawę do przypisania jej skuteczności prawnej. Wprawdzie nie są to wady, które prowadzą do jej odrzucenia, ale ich istnienie nie pozwala Sądowi II instancji na pełne wypowiedzenie się w zakresie podnoszonych naruszeń. Z treści art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. wynika, że podstawą skargi kasacyjnej mogą być naruszenia dwóch grup przepisów prawnych. Równocześnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. płynie dla strony nakaz przytoczenia podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, a z art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika dla Sądu II instancji upoważnienie do poddania wyroku kontroli instancyjnej w ściśle określonym zakresie. Konsekwencją tych regulacji jest konieczność jasnego i jednoznacznego stawiania zarzutów kasacyjnych. Z tego powodu skarga kasacyjna jest profesjonalnym środkiem prawnym. Niejasne ujęcie podstaw kasacyjnych, bez wyraźnego odniesienia do konkretnych przepisów powoływanych w zarzucie jest błędem, który utrudnia kontrolę wyroku, gdyż nakłada na Sąd II instancji domniemanie kierunku i podstaw weryfikacji skarżonego orzeczenia. Działanie takie nie mieści się w granicach kontroli kasacyjnej i z tego powodu musi prowadzić do nieuwzględnienia skargi kasacyjnej. Odnosząc przedstawione uwagi do skargi kasacyjnej Spółki, stwierdzić należy, że podstawa kasacyjna została ujęta ogólnie poprzez wskazanie art. 174 pkt 1 i 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. Do tak zbudowanej podstawy kasacyjnej przypisane zostały naruszenia art. 23b ust. 5, art. 23b ust. 3 oraz art. 23f ust. 1 pkt 1) , 2), 4) u.g.h. oraz art. 12 ustawy z dnia 26 maja 2011 r. nowelizującej u.g.h. W ramach tak sformułowanych zarzutów Spółka nie wykazuje, które z nich są, w jej rozumieniu, naruszeniami prawa materialnego, a które należy łączyć z naruszeniem procedury. Takiego związku skarga nie określa ani na poziomie podstaw kasacyjnych, ani ich uzasadnienia. W takiej sytuacji Sąd II instancji musiałby z urzędu przyjmować o jakie naruszenia chodzi i jaki jest ich wpływ na rozstrzygnięcie. Sąd kasacyjny tego czynić nie może, zatem musi przyjąć, że skarga kasacyjna nie czyni zadość warunkom określonym w przepisach prawa, a to nie daje podstaw do pełnej oceny wyroku z punktu widzenia podnoszonych w niej naruszeń. Z drugiej strony wskazane uchybienia nie dają podstaw do odrzucenia skargi kasacyjnej, co wynika z utrwalonego orzecznictwa (zob. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r. ONSAiWSA nr 1/2010, poz. 1), zatem Sąd II instancji musi odnieść się merytorycznie do wadliwie stawianych zarzutów. Takie odniesienie wychodzi z założenia, że skoro z formalnego punktu widzenia zarzuty kasacyjne nie dają podstaw do pełnej oceny skarżonego wyroku, to przyjąć należy, że są one chybione przede wszystkim z formalnego punktu widzenia. Niezależnie od tego są merytorycznie nietrafne oczywiście w tym zakresie, w jakim Sąd II instancji może dokonać oceny wyroku, przyjmując zakres kontroli na podstawie wadliwie stawianych zarzutów. Odnosząc się do tej kwestii stwierdzić należy, że skarga kasacyjna kwestionuje sposób rozumienia i stosowania art. 23b ust. 5 w związku z art. 23b ust. 3 oraz art. 23f u.g.h. twierdząc, że jednostka dokonująca badania sprawdzającego automatu nie miała uprawnień do ich przeprowadzenia, gdyż nie spełniała przewidzianych w ustawie wymogów dla podmiotów, które z upoważnienia Ministra Finansów mogą prowadzić tego rodzaju działalność, a przez to Laboratorium Izby Celnej w P. nie było jednostką uprawnioną do prowadzenia badania sprawdzającego automatu do gier. Odnosząc się do tak stawianego zarzutu należy zauważyć, że w sprawie rozpoznawanej przez Sąd II instancji niesporne jest, że skarżone postanowienie zostało wydane w postępowaniu wpadkowym w stosunku do tego, które dotyczy cofnięcia rejestracji automatu. W ramach takiego postępowania zgodnie z treścią art. 23b ust. 1 u.g.h. właściwy organ (naczelnik urzędu celnego) może poddać automat badaniu sprawdzającemu, jeżeli w trakcie prowadzonego postępowania głównego pojawi się uzasadnione podejrzenie, że automat nie spełnia warunków określonych w ustawie. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Potwierdzenie w takim badaniu, że automat nie spełnia prawem określonych warunków wiąże się na podstawie art. 23b ust.5 u.g.h. z koniecznością poniesienia opłaty z tytułu takiego badania. Z treści przepisów wynika zatem jednoznacznie, że obciążenie podmiotu eksploatującego automat lub urządzenie kosztami badania sprawdzającego wymaga jedynie ustalenia, że wynik tego badania sprawdzającego potwierdza, że automat lub urządzenie nie spełnia warunków określonych w ustawie. W ocenie NSA z treści przepisów art. 23a ust. 7 i art. 23b ust. 5 u.g.h. Sąd I instancji zasadnie wywiódł, że należy odróżnić ocenę, czy wynik badania sprawdzającego potwierdza, że automat lub urządzenie nie spełnia warunków określonych w ustawie, od merytorycznej oceny tego badania – jako dowodu w sprawie o cofnięcie rejestracji automatu, przeprowadzanego na okoliczność ustalenia czy zachodzi ustawowa przesłanka cofnięcia rejestracji. Zgodzić należy się ze stanowiskiem zaprezentowanym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że ustalenie, czy zarejestrowany automat lub urządzenie do gier spełnia warunki określone w ustawie (art. 23a ust. 7 u.g.h.), może być przedmiotem kontroli wyłącznie w sprawie w przedmiocie cofnięcia rejestracji automatu, nie zaś w postępowaniu "wpadkowym", dotyczącym obciążenia podmiotu eksploatującego automat lub urządzenie kosztami badania sprawdzającego. W konsekwencji trafny jest też pogląd, że WSA w Bydgoszczy, kontrolując legalność postanowienia w przedmiocie kosztów badania sprawdzającego, nie jest upoważniony do oceny zaistnienia przesłanki cofnięcia rejestracji automatu. Zatem ten Sąd nie jest także uprawniony do oceny podstaw i warunków uprawniających określone jednostki do prowadzenia badań automatów. Właśnie ze względu na zasadę legalizmu, na którą powołuje się skarga kasacyjna, Sąd I instancji nie może dokonywać kontroli podstaw wyznaczenia Izby Celnej w P. jako jednostki badającej. Dla uznania, że ta jednostka mogła prowadzić takie badanie wystarczające jest ustalenie, że została ona umieszczona przez Ministra Finansów pośród jednostek mających takie uprawnienie w wykazie prowadzonym przez Ministra. Niewątpliwie Laboratorium Izby Celnej w P. w dniu wydawania postanowienia przez Dyrektora było na takiej liście, zatem spełniało warunki do przeprowadzenia badania sprawdzającego. Z tego względu nie można przyjąć, że wyrok Sądu I instancji naruszył art. 23f ust. 1 pkt 1, 2 i 4 u.g.h. W ocenie Sądu II instancji WSA w Bydgoszczy tych przepisów nie naruszył, gdyż wskazane przepisy nie miały zastosowania w rozpoznawanej sprawie, bo nie były podstawą prawną orzekania. Zatem nie mogły być naruszone przez Sąd I instancji. Z tych powodów oraz ze względu na treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.