II GSK 1084/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała (spr.) Sędziowie NSA Stanisław Gronowski Urszula Raczkiewicz Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. K. – P. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 430/12 w sprawie ze skargi K. K. – P. C. na informację M. Jednostki Wdrażania Projektów Unijnych z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 kwietnia 2012r., sygn. akt V SA/Wa 430/12, oddalił skargę K. K. – P. C. na decyzję M. Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z [...] września 2011 r., nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie projektu. Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia. K. K. – P. C. (dalej: "skarżąca") zwróciła się do M. Jednostki Wdrażania Programów Unijnych w Warszawie (dalej: "Jednostka") z wnioskiem o dofinansowanie realizacji projektu "[...]". Projekt został złożony w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki; Priorytet VIII – Regionalne kadry gospodarki; Działanie 8.1 – Rozwój pracowników i przedsiębiorstw w regionie; Poddziałanie 8.1.1 Wspieranie rozwoju kwalifikacji zawodowych i doradztwo dla przedsiębiorstw. Pismem z dnia [...] kwietnia 2010r. Jednostka poinformowała skarżącą, iż złożony projekt nie przeszedł pomyślnie etapu oceny merytorycznej. Skarżąca złożyła protest, który został rozpatrzony negatywnie pismem z [...] lipca 2010r. W dniu [...] sierpnia 2010r. skarżąca wniosła odwołanie. Zarząd Województwa M. pismem z [...] września 2010r. poinformował skarżącą o pozytywnym rozpatrzeniu odwołania. Po ponownym dokonaniu oceny przedmiotowego wniosku, pismem z [...] stycznia 2011r. (błędnie oznaczona data pisma – [...] stycznia 2010r.) Jednostka poinformowała skarżącą, że jej wniosek nie przeszedł pomyślnie etapu oceny merytorycznej. W dniu [...] lutego 2011r. skarżąca złożyła w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie skargę na pismo z [...] stycznia 2011r. Wyrokiem z 21 czerwca 2011r., sygn. akt V SA/Wa 1125/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że ocena projektu została dokonana w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez M. Jednostkę Wdrażania Programów Unijnych. Pismem z [...] września 2011r. Jednostka poinformowała skarżącą, że jej wniosek uzyskał 77,5 punktu. Jednostka wskazała, że Komisja Oceny Projektów (KOP) dokonała oceny merytorycznej w zakresie kryterium horyzontalnego w części A Karty oceny merytorycznej, zgodnie z wyrokiem WSA w Warszawie z 21 czerwca 2011r. (w piśmie mylnie podano sierpnia). Natomiast w wyniku oceny w części B Karty w kryterium IV Wydatki projektu wniosek otrzymał 7,5 pkt, a łącznie za to kryterium można było uzyskać 15 pkt. Dlatego też wniosek nie został rekomendowany do dofinansowania, gdyż uzyskał mniej niż 60 % punktów w ramach kryterium. W informacji z dnia [...] września 2011r. skarżąca została pouczona przez M. Jednostkę Wdrażania Programów Unijnych o prawie do wniesienia protestu od negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie, a w przypadku negatywnego rozpatrzenia protestu - o prawie do złożenia odwołania do Zarządu Województwa M.. Jednostka pismem z [...] listopada 2011r. poinformowała skarżącą, że protest został rozpoznany negatywnie. Postanowieniem z dnia 14 lutego 2012r. Sąd skargę odrzucił, gdyż jej przedmiotem był akt wydany przez Zarząd Województwa M. z [...] stycznia 2012r., który nie podlegał zaskarżeniu. Motywem rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego była okoliczność, że zasady oceny wniosków złożonych w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki nie przewidywały dalszego trybu odwoławczego po wyczerpaniu procedury odwoławczej od pierwszej informacji o negatywnej ocenie wniosku (informacja M. Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z dnia [...] kwietnia 2010 roku), w związku z dokonaną ponowną oceną wniosku skarżącej zawartą w informacji M. Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z dnia [...] września 2011 roku, wydanej na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2011 roku (sygn. akt V SA/Wa 1125/11). A zatem skarga do Sądu administracyjnego przysługiwała bezpośrednio na negatywną ocenę M. Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z [...] września 2011 r. Zaskarżeniu natomiast nie podlegały późniejsze pisma M. Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z [...] listopada 2011r oraz Zarządu Województwa M. z [...] stycznia 2012r., gdyż zostały one wydane poza systemem przewidzianym dla Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki. W dniu [...] lutego 2012r. skarżąca złożyła do Sądu wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi na pismo M. Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z [...] września 2011r. W uzasadnieniu wniosku wskazała, że organ w zaskarżonej informacji z [...] września 2011r. nie pouczył jej prawidłowo o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego i nie wskazał jakie warunki formalne skarga powinna spełniać. Postanowieniem z 1 marca 2012r. Sąd przywrócił termin do wniesienia skargi. Sąd I instancji oddalając skargę K. K. – P. C. podał, iż stosownie do art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 30e u.z.p.p.r. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W uzasadnieniu wyroku z 21 czerwca 2011r. Sąd wskazał, że stanowisko zawarte w informacji o rozpatrzeniu odwołania z [...] września 2010r. co do spełnienia kryteriów horyzontalnych i dostępu było prawidłowe. W tym stanie rzeczy brak więc było możliwości stwierdzenia przez MJWPU w informacji z [...] stycznia 2011r., że wniosek nie spełnia kryteriów horyzontalnych. Sąd zauważył ponadto, że zmiana Zasad dokonywania wyboru projektów w ramach PO KL z [...] lipca 2009r. w odniesieniu do odwołania stanowi dodatkowo, że w przypadku pozytywnego rozpatrzenia odwołania w zakresie m.in. błędów w zakresie oceny spełniania szczegółowych kryteriów dostępu, błędów w zakresie przyznania punktów za spełnianie kryteriów strategicznych, projekt nie podlega ponownej ocenie, a jego ocena w zakresie błędów jest zmieniona poprzez dokonanie korekt na kartach oceny formalnej i merytorycznej. W konsekwencji powyższego, za prawidłowe Sąd uznał stanowisko, iż sporny projekt podlegał ponownej ocenie jedynie w zakresie kryterium horyzontalnego dotyczącego zgodności z zapisami Szczegółowego Opisu Priorytetów PO KL. Odnosząc się z kolei do zarzutu braku merytorycznego uzasadnienia dla przyznanej wnioskodawczyni liczby punktów za zgodność wniosku z kryteriami 3.1a, 3.2, 3.3, 3.4 oraz kryterium IV zauważył, iż samo stwierdzenie rozbieżności w ocenach ekspertów, bez jednoczesnego wykazania błędów popełnionych podczas weryfikacji projektu w zakresie wskazanych w skardze kryteriów, powoduje, iż brak jest podstaw do stwierdzenia, że ocena projektu w zakresie zgodności z przywołanymi kryteriami została przeprowadzona w sposób nieprawidłowy. Ponadto, w ocenie Sądu, wykazane przez skarżącą różnice w ocenach ekspertów nie mogą per se uprawniać tezy o braku bezstronności eksperta, który przyznał ocenianemu projektowi niższą ocenę punktową niż drugi z asesorów. K. K. – P. C. złożyła skargę kasacyjną na powyższy wyrok i wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zwrot kosztów postępowania. Skargą kasacyjną zarzuciła naruszenie: - art. 153 p. p. s. a. i art. 170 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 30e ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 roku o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez przyjęcie, iż na podstawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2011 roku M. Jednostka Wdrażania Programów Unijnych wydając ocenę, zawartą w informacji z dnia [...] września 2011 roku, nie miała obowiązku przeprowadzenia ponownej oceny merytorycznej projektu i mogła się ograniczyć wyłącznie do oceny wniosku skarżącej w zakresie kryteriów horyzontalnych, podczas gdy Sąd we wskazanym wyroku z dnia 21 czerwca 2011 roku (sygn. akt V SA/Wa 1125/11) wskazał, iż ocena projektu zawarta w informacji z dnia [...] stycznia 2011 roku została dokonana w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez M. Jednostkę Wdrażania Programów Unijnych, - art. 30b ust. 3 u.z.p.p.r. poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na braku stwierdzenia niezgodności z prawem dokonanej oceny projektu wnioskodawczyni zawartej w informacji M. Jednostki Wdrażania Programów Unijnych w Warszawie z dnia [...] września 2011 roku, pomimo że ponowna ocena została dokonana przez tych samych asesorów występujących przy wydawaniu uchylonej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2011 roku (sygn. akt V SA/Wa 1125/11) oceny zawartej w informacji M. Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z dnia [...] stycznia 2011 roku, - art. 26 ust. 1 u.z.p.p.r. w zw. z art. 31 ust. 1 u.z.p.p.r. w zw. z art. 2 w zw. z art. 32 ust. 1 oraz 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ich błędne zastosowanie, wyrażające się w braku stwierdzenia niezgodności z prawem oceny projektu wnioskodawczyni zawartej w piśmie M. Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z dnia [...] września 2011 roku, podczas gdy przy ocenie projektu brakowało zapewnienia przejrzystości oraz jej bezstronności i ocena ta była sprzeczna z zasadami budowania zaufania obywatela do Państwa, z uwagi na okoliczność, iż: 1. ocena M. Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z dnia [...] września 2011 roku została oparta na negatywnym nastawieniu do osoby wnioskodawczyni oraz złożonego przez nią projektu, wyrażającym się w używaniu przez asesora opinii świadczących o braku bezstronności: 1. "w mojej ocenie, pozycje te (kosztowe - przyp. skarżącego) należy rozpatrywać bardziej w charakterze " skoku na kasą " aniżeli odpowiedzi na konkretne potrzeby grupy docelowej ", 2. " uważam, że założone w projekcie wynagrodzenia są zawyżone ", 3. " uważam takie podejście za wręcz nieetyczne " (druga karta oceny merytorycznej) 2. w informacji z dnia [...] września 2011 roku naruszono zasadę budowania zaufania obywatela do organów władzy publicznej, poprzez niewyjaśnienie sprzeczności i występującej w ocenach dwóch asesorów, z których jedna ocena opiewała na 92 punkty na 100 punktów możliwych do uzyskania, druga zaś na 63, z czego w kryterium IV pierwsza ocena wynosiła 9 punktów, druga natomiast - 6 punktów. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumentację na powyższe przedstawione zarzuty. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim nie można podzielić zarzutu, iż Sąd I instancji naruszył art. 153 i art. 170 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 30e ust. 1 u.o.z.p.p.r. poprzez przyjęcie, iż M. Jednostka Wdrażania Programów Unijnych wydając ocenę zawartą w informacji z dnia [...] września 2011 r. nie miała obowiązku przeprowadzenia merytorycznej oceny projektu i mogła się ograniczyć wyłącznie do oceny wniosku skarżącej w zakresie kryteriów horyzontalnych. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W wyroku z dnia 21 czerwca 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 1125/11 WSA Warszawie odwołując się do treści pisma Instytucji Pośredniczącej z dnia [...] września 2010 r. stwierdził, iż IP dokonała stosownej, przesadzającej oceny, iż projekt spełniał kryteria horyzontalne w zakresie zgodności z dokumentacją konkursową i wbrew stanowisku MJWPU uznała, że nie jest projektem innowacyjnym, ponieważ nie spełnia wymogów zawartych w Wytycznych z [...] kwietnia 2009 r. Rozpoznając ponownie sprawę MJWPU w informacji z dnia [...] września 2011 r. zastosowała się do tych zaleceń, gdyż stwierdziła, że "członkowie Komisji Oceny Projektów dokonali korekty oceny w części A karty oceny merytorycznej, tj.: w zakresie kryterium horyzontalnego dotyczącego zgodności z zapisem Szczegółowego Opisu Priorytetów PO KL". Jednocześnie przedstawiła ocenę w zakresie ilości przyznanych punktów, która to ocena była zgodna z oceną zawartą w informacji z dnia [...] stycznia 2010 r. W tej sytuacji Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku nie miał podstaw do przyjęcia, iż MJWPU rozpoznając ponownie sprawę nie zastosowała się do zaleceń Sądu zawartych w wyroku z dnia 21 czerwca 2011 r., a w konsekwencji, iż naruszyła art. 153 p.p.s.a. Wprawdzie Sąd w tym ostatnim wyroku "stwierdził, że ocena projektu została dokonana w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez M. Jednostkę Wdrażania Programów Unijnych", lecz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania nie oznaczało, iż organ powinien dokonać ponownej oceny wniosku tak w części A, jak i w części B karty merytorycznej. Kasator sam bowiem przyznaje w skardze kasacyjnej, iż przedmiotem sprawy przez WSA w Warszawie była wprawdzie ocena zawarta w informacji z dnia [...] stycznia 2011 r., lecz zarzuty strony odnosiły się jedynie do kryteriów formalnych. Zgodnie zaś z art. 30b ust. 5 pkt 2 u.o.z.p.p.r. nie podlegają rozpatrzeniu środki odwoławcze, jeżeli mimo prawidłowego pouczenia zostały wniesione w sposób sprzeczny z pouczeniem. W pouczeniu zaś zawartym m.in. w piśmie MJWPU z dnia [...] kwietnia 2010 r. skarżąca została pouczona o treści art. 30b ust. 5 u.o.z.p.p.r. i w ramach tego pouczenia podano, iż bez rozpatrzenia pozostaje protest, który został wniesiony m.in. od wyników oceny powtórnie przeprowadzonej w wyniku pozytywnego rozstrzygnięcia środka odwoławczego na poziomie Systemu Realizacji PO KL lub uwzględnienia skargi do sądu administracyjnego lub nie został oparty o kryteria wyboru projektów podane w dokumentacji konkursowej (regulaminie konkursu) i uprzednio przyjęte przez Komitet Monitorujący PO KL. Tak więc WSA w Warszawie wydając 25 czerwca 2011 r. wyrok w sprawie V SA/Wa 1125/11 nie rozstrzygał w granicach danej sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.), lecz tylko w granicach złożonego w tej sprawie protestu i skargi złożonej do tego Sądu. Zauważyć przy tym należy, że zgodnie z art. 30e ustawy o z.p.p.r. tylko w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z wyłączeniem przepisów w tym artykule wymienionych, a to oznacza, iż ustawa o z.p.p.r. ma pierwszeństwo przed ustawą – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W świetle powyższych rozważań należy podzielić stanowisko Sądu I instancji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż organ zastosował się do zaleceń Sądu zawartych w wyroku z dnia 21 czerwca 2011 r. Organ zaś nie mógł dokonywać ponownej oceny wniosku o dofinansowanie w oparciu o inne niż poprzednio "karty oceny merytorycznej", skoro sprawa w tym zakresie nie była przedmiotem oceny Sądu w sprawie o sygn. V SA/Wa 1125/11 ani też złożonego wcześniej protestu. W konsekwencji nie zasługiwały na uwzględnienie również pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.