II GSK 1110/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Urszula Wilk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 czerwca 2019 r. sygn. akt III SA/Lu 633/18 w sprawie ze skargi [A.] S.A. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] października 2018 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na lokalizację urządzeń w pasie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie na rzecz [A.] S.A. w W. 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 11 czerwca 2019 r. (sygn. akt III SA/Lu 633/18) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej zwany "WSA"), działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej zwanej "ppsa"), uwzględnił skargę [A.] S.A. z siedzibą w W. (dalej zwanej "Skarżącą"), uchylając zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie (dalej zwanego "SKO") z [...] października 2018 r. (nr [...]) oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Puławy z [...] kwietnia 2018 r. (nr [...]) w przedmiocie wyrażenia zgody na lokalizację w pasie drogowym urządzeń telekomunikacyjnych. Ponadto WSA zasądził od SKO na rzecz Skarżącej 880 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. WSA orzekał w następującym stanie sprawy. Wnioskiem z [...] kwietnia 2018 r. wykonawca działający w imieniu i na rzecz Skarżącej zwrócił się do Prezydenta Miasta Puławy o wyrażenie zgody na lokalizację w pasie drogowym dróg gminnych położonych na terenie Puław urządzeń telekomunikacyjnych (kabli światłowodowych) niezwiązanych z funkcjonowaniem drogi. Decyzją z [...] kwietnia 2018 r. Prezydent Miasta Puławy, działając m.in. na podstawie art. 16 oraz art. 39 ust. 3 i 5 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.; dalej zwanej "udp") oraz § 6 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z 21 kwietnia 2015 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać kanały technologiczne (Dz. U. z 2015 r., poz. 680), wyraził zgodę na lokalizację w pasie drogowym dróg gminnych wymienionych w decyzji stanowiących ulice miejskie urządzeń telekomunikacyjnych niezwiązanych z funkcjonowaniem drogi w postaci kabli światłowodowych oraz słupków telekomunikacyjnych zgodnie z warunkami określonymi w treści decyzji. W stosunku do planowanej sieci światłowodowej organ w zasadzie przychylił się do wniosku strony co do warunków lokalizacji przy czym co do sieci mającej przebiegać w ulicach: G., K., M., B., Z. organ zobowiązał do zaprojektowania i wykonania jako kanał technologiczny o określonych parametrach i położeniu, który - po wybudowaniu - będzie podlegać przekazaniu na majątek zarządu drogi na warunkach określonych w odrębnej umowie, z możliwością ustanowienia na rzecz przekazującego prawa do korzystania z części kanału, stosownie do art. 16 ust. 3 udp. Zdaniem Prezydenta Miasta Puławy, umieszczenie w pasie drogowym dróg publicznych sieci teleinformatycznej powinno odbyć się przez umieszczenie w pasie drogowym kanału technologicznego, w którym następnie inwestor będzie mógł ułożyć okablowanie. Wykonanie kanału technologicznego przez inwestora spowoduje bowiem, że przy jednorazowej ingerencji w pas drogowy dojdzie do umieszczenia w tym pasie infrastruktury, która w przyszłości będzie mogła służyć także innym przedsiębiorcom telekomunikacyjnym, co zapobiegnie ponownemu ingerowaniu w materię pasa drogowego w razie umieszczania urządzeń telekomunikacyjnych przez innych przedsiębiorców. Skarżąca złożyła odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Puławy. Decyzją z [...] października 2018 r. SKO utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Puławy. Stwierdziło w szczególności, że organ I instancji wydał decyzję w oparciu o właściwą podstawę prawną i miał prawo narzucić warunki realizacji sieci, której dotyczyła decyzja, zaś twierdzenie Skarżącej, że nie zamierzała wybudować kanału technologicznego nie ma prawnego znaczenia, skoro zarządca drogi przewidział taką konieczność. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 39 ust. 3 pkt 1 udp, SKO podkreśliło, że Prezydent Miasta Puławy nie odmówił wydania zezwolenia, ale wydał je ustalając stosowne warunki w granicach uznania administracyjnego. Skarżąca złożyła do WSA skargę na decyzję SKO. Zarzuciła m.in. naruszenie art. 16 udp (przez jego zastosowanie) i art. 39 ust. 3 pkt 1 udp (przez jego błędną interpretację). Podniosła w szczególności, że planowana przez nią inwestycja nie wymagała ani przebudowy dróg już istniejących, ani budowy nowych dróg, a ponadto Skarżąca nie planowała budowy kanału technologicznego. Tymczasem art. 16 udp, wskazany jako jedna z podstaw prawnych decyzji, dotyczy wyłącznie sytuacji budowy nowych lub przebudowy już istniejących dróg albo inwestycji polegającej na wybudowaniu kanału technologicznego. Wobec tego zastosowanie tego przepisu było, zdaniem Skarżącej, nieadekwatne do stanu faktycznego sprawy. Skarżąca dodała, że w świetle art. 39 ust. 3 pkt 1 udp zgoda na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury telekomunikacyjnej powinna być bezwarunkowa, gdyż przepis ten nic nie mówi o warunkach, pod jakimi zgoda może być udzielona. Zamiast wyrazić zgodę na wybudowanie linii światłowodowej, organ zobowiązał Skarżącą do wybudowania pięciu odcinków kanałów technologicznych, podczas gdy budowa kanałów technologicznych jest obowiązkiem zarządcy drogi. Zgodnie z obowiązującymi przepisami zarządca drogi może nałożyć na inwestora obowiązek umieszczenia planowanej infrastruktury w kanale technologicznym, ale tylko w kanale technologicznym już istniejącym w pasie drogowym. WSA uwzględnił skargę. Zdaniem WSA, materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o zezwolenie na lokalizację w pasie drogowym urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej nie stanowi art. 39 ust. 3 zdanie 1 udp, ale przepis zawarty w art. 39 ust. 3 zdanie 2 pkt 1 udp. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 października 2015 r. (sygn. akt II GSK 1945/14), WSA stwierdził, że w art. 39 ust. 3 zdanie 2 pkt 1 udp, stanowiącym o "umieszczaniu w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a" ustawodawca wprost nawiązuje do art. 39 ust. 3 zdanie 1 udp, o czym świadczy użycie w określonym kontekście zwrotu "Jednakże właściwy zarządca drogi (...)", a co przesądza o tym, że kwestia umieszczania w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej została odmiennie uregulowana od lokalizacji (umieszczania) w pasie drogowym innych obiektów budowlanych lub urządzeń. W konsekwencji WSA uznał, że w świetle art. 39 ust. 3 zdanie 2 udp właściwy zarządca może odmówić zezwolenia na umieszczanie (lokalizację) w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej, o której mowa w art. 39 ust. 1a udp, wyłącznie jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi. Zasadą jest zatem obowiązek organu wyrażenia zgody, o ile nie zachodzą okoliczności wymienione enumeratywnie w ustawie. Zdaniem WSA, taki wniosek wynika również z uzasadnienia projektu ustawy z 7 maja 2010 r. o wspieraniu usług i rozwoju sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675), którą wprowadzono przywołane brzmienie art. 39 udp. WSA stwierdził, że wprawdzie w świetle art. 39 ust. 3a udp Prezydent Miasta Puławy był uprawniony do określenia warunków lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych w pasie drogowym, jednakże uzasadniając sformułowane w decyzji warunki lokalizacji, organ podkreślił, że zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym obiektów i urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami powinno odbywać się możliwie najrzadziej, na zasadzie wyjątku, a zatem Prezydent Miasta Puławy odwołał się do ogólnej normy art. 39 ust. 3 zdanie 1 udp, która nie stanowi podstawy rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o zezwolenie na lokalizację w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury telekomunikacyjnej. Zdaniem WSA, stanowisko to, zaakceptowane przez SKO, jest wadliwe, gdyż zostało wywiedzione z błędnej podstawy prawnej. Natomiast organy administracji nie uzasadniły podstaw nałożenia warunku wybudowania kanału technologicznego w świetle przepisów znajdujących zastosowanie w przypadku wniosku o udzielenie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej. WSA za zasadny uznał też zarzut nietrafnego powołania się przez organy na art. 16 udp. Wprawdzie przepis ten dotyczy m.in. inwestycji polegającej na wybudowaniu kanału technologicznego, jednakże Skarżąca nie zamierzała podejmować tego rodzaju inwestycji i nie objęła tej inwestycji wnioskiem. Wobec tego WSA uznał, że art. 16 udp nie mógł stanowić podstawy do nałożenia na Skarżącą wymogu wybudowania kanału technologicznego, jako warunku, o którym mowa w art. 39 ust. 3a udp. W konsekwencji WSA za nieprawidłowe uznał także określenie w decyzji Prezydenta Miasta Puławy, że wybudowany kanał technologiczny zgodnie z art. 16 ust. 3 udp będzie podlegać przekazaniu na rzecz zarządcy drogi. WSA podkreślił też, że na mocy art. 39 ust. 6 i 7 udp to zarządca drogi w trakcie budowy lub przebudowy drogi jest zobowiązany zlokalizować kanał technologiczny w pasie drogowym i udostępniać taki kanał w drodze decyzji na pisemny wniosek podmiotu, który zgłosił zainteresowanie jego udostępnieniem. WSA nakazał organom administracji, aby w ponownie prowadzonym postępowaniu kierowały się przedstawioną ocenę i w oparciu o właściwą podstawę prawną oraz niezbędne w tym zakresie ustalenia rozważyły sformułowanie warunków umieszczenia infrastruktury telekomunikacyjnej w pasie drogowym, o których mowa w art. 39 ust. 3a udp. SKO złożyło skargę kasacyjną od wyroku WSA. Wniosło o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, a także o zasądzenie zwrotu kosztów sądowych postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Oświadczyło też, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi SKO zarzuciło naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa przez błędne przyjęcie, że art. 39 ust. 3 zdanie 1 udp nie był właściwą podstawą prawną decyzji wydanej przez organ I instancji; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa przez błędne zastosowanie art. 39 ust. 3 zdanie 2 pkt 1 udp; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa przez niewłaściwe zastosowanie do stanu faktycznego sprawy art. 39 ust. 3a udp; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa przez uznanie, że organy obu instancji błędnie zastosowały art. 16 udp. W uzasadnieniu SKO przedstawiło argumenty mające przemawiać za trafnością zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną [A.] S.A. w W. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na jej rzecz kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Oświadczyła, że nie wnosi o przeprowadzenie rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że ta ostatnia sytuacja w rozpatrywanym przypadku nie ma miejsca, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie nie ma usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa przez: 1) błędne przyjęcie, że art. 39 ust. 3 zdanie 1 udp nie był właściwą podstawą prawną decyzji wydanej przez organ I instancji oraz 2) błędne zastosowanie art. 39 ust. 3 zdanie 2 pkt 1 udp. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko WSA, że w przypadku wniosku o zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury telekomunikacyjnej będzie miał zastosowanie art. 39 ust. 3 zdanie 2 pkt 1 udp. Jednak przepis ten nie stanowi samodzielnej podstawy wydania decyzji (jak - wydaje się - przyjął WSA), lecz stanowi uzupełnienie ogólnej normy wynikającej z art. 39 ust. 3 zdanie 1 udp. Z obu przywołanych przepisów odczytywanych łącznie wynika m.in. norma, zgodnie z którą w uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej, przy czym właściwy zarządca musi wydać takie zezwolenie, chyba że umieszczenie infrastruktury telekomunikacyjnej spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg. W tym kontekście prawidłowe jest jednak stanowisko WSA (nawiązujące do wyroku NSA z 6 października 2015 r. o sygn. akt II GSK 1945/14), że kwestia umieszczania w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej jest uregulowana odmiennie od kwestii lokalizacji w pasie drogowym innych urządzeń lub obiektów budowlanych, jak i stanowisko, że zasadą jest wyrażenie zgody przez właściwego zarządcę drogi na umieszczenie wspomnianej infrastruktury w pasie drogowym, o ile nie zachodzą okoliczności wymienione enumeratywnie w ustawie. Trafności przywołanej argumentacji WSA nie podważa - prawidłowe skądinąd - stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej, że art. 39 ust. 3 zdanie 2 pkt 1 udp stanowi (samodzielnie) podstawę wydania decyzji odmownej na umieszczenia w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej, gdy jej umieszczenie spowodowałoby zagrożenia, naruszenia lub niebezpieczeństwa wyliczone w tym przepisie. Nie są zasadne również zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa przez: 1) niewłaściwe zastosowanie do stanu faktycznego sprawy art. 39 ust. 3a udp oraz 2) uznanie, że organy błędnie zastosowały art. 16 udp. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA prawidłowo uznał, że w świetle art. 39 ust. 3a udp zarządca drogi niewątpliwie ma kompetencję do określania w decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego sposobu, miejsca i warunków umieszczenia określonych urządzeń lub obiektów budowlanych w pasie drogowym. WSA zasadnie jednak podkreślił, że w przypadku, gdy zgoda ma dotyczyć umieszczenia w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej, to warunki określane przez zarządcę drogi muszą uwzględniać unormowania wynikające z art. 39 ust. 1a i art. 39 ust. 3 zdanie 2 pkt 1 udp. W konsekwencji warunki w zezwoleniu mogą odnosić się do kwestii zachowania warunków technicznych i wymogów bezpieczeństwa (zob. art. 39 ust. 1a udp), bądź do kwestii uniknięcia zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, uniknięcia naruszenia wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub niedoprowadzenia do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg. W przypadku zgody na umieszczenie w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej właściwy zarządca drogi nie ma natomiast kompetencji do określania innego rodzaju warunków, z powołaniem się na ogólne sformułowanie "W szczególnie uzasadnionych przypadkach", użyte w art. 39 ust. 3 zdanie 1 udp. W tej sprawie, wyrażając zgodę na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń telekomunikacyjnych, Prezydent Miasta Puławy zawarł w zezwoleniu warunki, wedle których przedmiotowe urządzenia telekomunikacyjne (kable światłowodowe) muszą być umieszczone w kanale technologicznym, który - na tę okoliczność - ma obowiązek wybudować Skarżąca. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA prawidłowo ocenił, że organy administracji nie uzasadniły, że wskazany warunek dotyczy kwestii, o których mowa w art. 39 ust. 1a i art. 39 ust. 3 zdanie 2 pkt 1 udp. Ponadto WSA trafnie podkreślił, że warunek w postaci wybudowania kanału technologicznego wykracza poza żądanie Skarżącej sformułowane we wniosku o wydanie zgody na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej. Wniosek złożony w imieniu Skarżącej dotyczył bowiem umieszczenia w pasie drogowym wskazanych ulic w Puławach urządzeń telekomunikacyjnych w postaci kabli światłowodowych wykonanych jako mikrorurki oraz słupków telekomunikacyjnych. Wniosek nie dotyczył zatem inwestycji niedrogowej w postaci kanału technologicznego, o której mowa m.in. w art. 16 udp. Podkreślenia wymaga, że organ może rozstrzygać sprawę wszczętą wnioskiem strony tylko w granicach żądania zawartego we wniosku, w przeciwnym przypadku będzie prowadził postępowanie z urzędu, co wymaga spełnienia szczególnych przesłanek określonych w art. 61 § 2 kpa (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 3288/16). Organ administracji publicznej nie jest uprawniony do swobodnego interpretowania żądania strony, zaś o tym, jaka jest treść żądania strony w postępowaniu administracyjnym, decyduje strona, a nie organ, do którego żądanie zostało skierowane (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z 5 kwietnia 2007 r. o sygn. akt IV SA/Wa 300/07; R. Stankiewicz [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 5.wydanie, Warszawa 2018, s. 594). Tymczasem w decyzji z [...] kwietnia 2018 r. Prezydent Miasta Puławy w istocie zmodyfikował żądanie Skarżącej - przez nałożenie na nią (w formie warunku, mającego mieć podstawę w art. 39 ust. 3a udp) obowiązku realizacji innej inwestycji niż ta, której dotyczył wniosek. Podkreślenia przy tym wymaga, że przepisy prawa nie uzależniają zgody na umieszczenie w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej od wybudowania kanału technologicznego i umieszczenia jej w tym kanale. W świetle art. 39 ust. 3 pkt 1a udp zgoda taka nie jest możliwa do uzyskania tylko jeżeli kanał technologiczny jest już wybudowany i są w nim wolne zasoby, które umożliwiają położenie w nim infrastruktury objętej wnioskiem. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA trafnie zwrócił uwagę, że obowiązek zlokalizowania kanału technologicznego w pasie drogowym drogi publicznej ciąży co do zasady na zarządcy drogi, przy czym obowiązek ten powinien być realizowany w trakcie budowy lub przebudowy drogi. Nie jest oczywiście wykluczone, że inwestycji takiej podejmie się inny podmiot (chociażby zachęcony późniejszymi uprawnieniami wskazanymi w art. 16 ust. 3 udp), jednakże na zasadzie dobrowolności (przez wystąpienie ze stosownym wnioskiem o zgodę w trybie art. 39 ust. 3 udp), a nie przez nieuprawnione nałożenie w tym zakresie obowiązku przez organ administracji publicznej. Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 ppsa oraz art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).