II GSK 1170/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Urszula Raczkiewicz Sędzia NSA Czesława Socha (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Kręcisz Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. D. D. K. i A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 19 kwietnia 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 2078/09 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję G. D. D. K. i A. z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2010 r. o sygn. VI SA/Wa 2078/09 – Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylił decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2009 r. o nr [...] (będącej przedmiotem zaskarżenia) w sprawie ze skargi K. S. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Stwierdził też, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu. Orzekł także o zwrocie kosztów postępowania. Sąd I instancji przyjął, że zaskarżona decyzja naruszyła obowiązujące prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Chodzi więc o to, że decyzja ta uchylała decyzję Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z [...] czerwca 2009 r. (o nr [...], odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności z uwagi na to, że wniosek został wniesiony przez podmiot niebędący stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a.) i odmówiła wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji tego organu z dnia [...] grudnia 2007 r. o nr [...] i z dnia [...] grudnia 2008 r. o nr [...]. Decyzja z dnia [...] grudnia 2007 r. o nr [...] zezwalała na lokalizację słupów i przewodu napowietrznej linii energetycznej niskiego napięcia przebiegającej na działkach nr ew. [...], [....], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], stosownie do linii rozgraniczających dla trasy ekspresowej S-8 na odcinku obwodnica R.-W., stanowiących własność Skarbu Państwa. Decyzja ta postanowieniem z [...] kwietnia 2008 r. prostowała z urzędu numery działek. Decyzja zaś z [...] grudnia 2008 r. (o nr [...]) zezwalała na zajęcie przez P. D. W. – T. (uprzednio Z.–T D. Sp. z o.o.) pasa drogowego drogi krajowej nr 8 W. – B. w miejscowości E. celem prowadzenia ww. robót. W ocenie Sądu I instancji złożony wniosek z dnia 20 kwietnia 2009 r. przez K. S., działającego także w imieniu żony B. S., wszczął postępowanie administracyjne o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji z 15 grudnia 2008 r. Należało zatem rozpatrzyć wniosek z punktu widzenia tych przepisów po uprzedniej kontroli formalnoprawnej. Odmowa przedmiotowa wniosku na tym etapie była przedwczesna. Nie wyjaśniono w sposób pełny legitymacji do złożenia wniosku i dopuszczalności żądania. Chodzi także o żonę K. S.. Decyzje te, były osobie tej także doręczone. Brak spójności i niejasność w zakresie przymiotu strony, kto jest stroną przedmiotowego postępowania i o jakie nieruchomości chodzi, prowadzi do naruszenia przepisów w zakresie art. 39, 40 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) i art. 28, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. Brak wnikliwego ustalenia i oceny, uniemożliwił pełną kontrolę zaskarżonej decyzji. Powyższe oznaczało, że podniesione zarzuty były uzasadnione i dlatego skarga podlegała uwzględnieniu. W skardze kasacyjnej Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zaskarżył wyrok, zarzucając naruszenie prawa procesowego, jako mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Domagał się uchylenia wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów procesu. Zarzucił naruszenie art. 141 § 4, 145 § 1 pkt 1 lit. c/, 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), art. 7, 77, 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.). W uzasadnieniu podał, że przepis art. 39 ust. 3 i 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie określił podmiotów posiadających przymiot strony. Interes prawny skarżącego podlega ochronie dopiero na etapie postępowania przed organami architektoniczno-budowlanymi. Nie jest prawdą, że linia energetyczna przebiega po działce K. S.. Oznacza to także, że żona nie jest stroną niniejszego postępowania. Skierowanie do B. S. decyzji nie ma wpływu na jej sytuację prawną. Uzasadnienie wyroku jest wadliwe, gdyż nie zawiera precyzyjnych wskazań co do dalszego postępowania. Wyrok został wydany sprzecznie z przepisami. Podniesione zarzuty skargi kasacyjnej są uzasadnione, a wyrok Sądu I instancji wadliwy. W piśmie procesowym z dnia 28 marca 2011 r. K. S., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej, powołał się na wypis z księgi wieczystej o nr [...], w którego wynika, że właścicielem działki nr [...] (wydzielonej jedynie geodezyjnie z działki nr [...]), na których posadowiona jest kwestionowana linia elektryczna w pasie drogowym wybudowanej na niej trasy S-8 jest nadal nieprzerwanie B. i K. S.. Decyzja wywłaszczeniowa Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia [...] września 2010 r. znak: [...] została w całości uchylona decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2011 r. znak: [...]. Oznacza to, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie ma żadnych podstaw prawnych do dysponowania ich nieruchomością do celów budowlanych niezwiązanych z infrastrukturą drogową na rzecz osób trzecich. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. Zgodnie z art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W tym trybie wpłynęła skarga kasacyjna w niniejszej sprawie i spełnia ona wymogi określone w art. 174, 175 § 1, 176 oraz 177 § 1 tej ustawy. Oznacza to, że zaistniały podstawy do merytorycznego jej rozpoznania. Przepis art. 183 § 1 powołanej wyżej ustawy obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej. Sąd ten z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy. Stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania. Jak wskazano wyżej, skargę kasacyjną oparto na podstawie naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do powyższego zarzutu, w pierwszej kolejności należy rozważyć zasadność naruszenia art. 141 § 4, a więc braków w uzasadnieniu wyroku. Przepis ten nakazuje zamieszczenie określonych elementów konstrukcyjnych w uzasadnieniu wyroku. W myśl tego przepisu, uzasadnienie wyroku winno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Elementy te mają służyć wyjaśnieniu powodów rozstrzygnięcia i umożliwić kontrolę instancyjną. Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca brak wskazań co do dalszego postępowania w sprawie. Odwołanie się do tego zarzutu spowodowane jest próbą wykazania utrudnienia kontroli wyroku w postępowaniu kasacyjnym, jak i późniejszego wydania aktu zgodnego z prawem oraz oceną prawną i wskazaniami Sądu. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut powyższy jest nieuzasadniony. Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji zawiera wszystkie elementy wskazane w treści zakwestionowanego przepisu, także w zakresie wskazań co do dalszego postępowania. Chodzi zatem o ocenę – kto jest uprawniony do wszczęcia postępowania w spawie stwierdzenia nieważności decyzji. Ocena ta dotyczy zarówno K. S., jak i jego żony B. S., a także działek będących przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu. O ile Sąd I instancji tymi elementami zakreślił ramy szerszej oceny zagadnień do wyjaśnienia, to oznacza, że wyrok wskazania te wymienia. Chodzi o braki jakie należy uzupełnić w kontekście oceny prawnej. Uzupełnienie ich, to wyraz wskazań co do dalszego postępowania w sprawie. Bez uzupełnienia ich i oceny nie sposób rozpatrzyć złożonego wniosku. Zawarty w skardze kasacyjnej zarzut ten, zasadniczo nie wskazuje na czym naruszenie to polega. Oceniając całość zgłoszonych zrzutów, należało przyjąć, że w ramach tego zarzutu skarga kasacyjna kwestionuje ocenę prawną co do przymiotu strony i pojęcia interesu prawnego. Ocena ta jest możliwa dopiero po uzupełnieniu wskazanym przez Sąd I instancji. Przechodząc do ceny zarzutu sformułowanego w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kasator dopatrzył się związku z art. 7, 77 k.p.a., a więc do zasad postępowania administracyjnego. Oznacza to, że zdaniem kasatora Sąd I instancji naruszył przepisy ustawy procesowej w sposób istotny przy ustalaniu i ocenie przymiotu strony. Wbrew twierdzeniom kasatora przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ustawodawca rozwija w ten sposób wskazaną w art. 7 k.p.a. zasadę prawdy materialnej, nakazując organom administracji publicznej z urzędu gromadzić a następnie rozpatrzyć dowody. O ile wniosek wszczynający postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji został złożony przez K. S., działającego w imieniu własnym i żony B. S. (która nie udzieliła mu pełnomocnictwa do występowania w jej imieniu), a której doręczono też decyzję z 3 czerwca 2009 r., a która także jest współwłaścicielem spornych działek, to istotnie przymiot strony należało zbadać w szerszym zakresie niż to uczynił organ w niniejszym postępowaniu administracyjnym. Kwestionowanie zatem trafnych ustaleń i oceny Sądu I instancji nie znajduje uzasadnienia. Trafnie Sąd I instancji wskazał uchybienia a następnie zakreślił ponowną ocenę – czy w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniały podstawy do uruchomienia trybu nadzwyczajnego. Ocena ta znajduje swój wyraz w decyzji wydanej zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Powyższe oznacza, że dokonana przez Sąd I instancji ocena jest prawidłowa i nie narusza powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Skarga wobec tego podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.