II GSK 1175/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia NSA Henryka Lewandowska- Kuraszkiewicz Sędzia del WSA Krzysztof Dziedzic Protokolant starszy asystent sędziego Klaudia Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 26 stycznia 2022 r. sygn. akt I SA/Bd 693/21 w sprawie ze skargi M . L. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 16 sierpnia 2021 r. nr BP.501.1051.2020.0180.BD2.2729 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. oddala skargę; 3. zasądza od M. L. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 1000 (tysiąc) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. I Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 26 stycznia 2022 r., sygn. akt I SA/Bd 693/21, działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 zm.; obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w sprawie ze skargi M. L. (dalej: skarżąca) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 16 sierpnia 2021 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Decyzją z dnia 18 lutego 2020 r. Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżącą karę pieniężną w kwocie 2000 zł z uwagi na następujące naruszenia: wykonywanie przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy oraz wykonywanie przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia psychologicznego o braku przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy, czyli naruszeń z Ip.: 4.2 i 4.3 załącznika nr 4 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 919 i 1005; dalej: "u.t.d."). Na skutek odwołania skarżącej decyzją z dnia 16 sierpnia 2021 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Skargę do WSA w Bydgoszczy na powyższą decyzję organu odwoławczego złożyła skarżąca. W uzasadnieniu opisanego na wstępie wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję Sąd pierwszej instancji wskazał, że przyczyną uwzględnienia skargi było naruszenie reguły normatywnej przewidzianej w art. 92a ust. 10 u.t.d., kształtującej zasady wymiaru kary (nie odpowiedzialności) podmiotowi, który narusza przepisy u.t.d. jednocześnie jako podmiot wykonujący przewóz drogowy (art. 92a ust. 1 u.t.d.) i jako "osoba wykonująca czynności związane z przewozem drogowym" (art. 92a ust. 2 u.t.d.). Sąd pierwszej instancji wskazał bowiem, że w wyniku kontroli pojazdu organ pierwszej instancji na podstawie art. 92a ust. 1 w zw. z lp. 1.1. oraz 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d., wymierzył skarżącej także karę 12000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji oraz za wykonywanie przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d. A zatem to samo zdarzenie spowodowało wymierzenie skarżącej kary zarówno na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d. – za delikty przewidziane w załączniku nr 3 do ustawy, jak i na podstawie art. 92a ust. 2 u.t.d. – za naruszenie lp. 4.2 i 4.3 załącznika nr 4 do u.t.d. W tym stanie rzeczy, w ocenie Sądu pierwszej instancji, zastosowanie powinien znaleźć art. 92a ust. 10 u.t.d. przewidujący, że jeżeli czyn będący naruszeniem, o którym mowa w załączniku nr 3 do ustawy, stanowi jednocześnie naruszenie, o którym mowa w załączniku nr 4 do ustawy, w przypadku podmiotu wykonującego przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem będącego jednocześnie osobą, o której mowa w ust. 2, nakłada się wyłącznie karę pieniężną, o której mowa w ust. 1. II Główny Inspektor Transportu Drogowego złożył skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA w Bydgoszczy oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie organ wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: ← art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 134 i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 92a ust. 10 oraz art. 92a ust. 1 i 2 u.t.d., w zw. z Ip. 1.1, Ip. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d. oraz Ip. 4.2 i Ip. 4.3 załącznika nr 4 do u.t.d. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie, w bezspornie ustalonym stanie faktycznym, zastosowany powinien być przepis art. 92a ust. 10 u.t.d., podczas gdy w sprawie brak było podstaw do uznania, że zachowanie skarżącej stanowiące naruszenia, o których mowa w Ip. 1.1 i Ip. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d., stanowiło jednocześnie naruszenia określone w Ip. 4.2 i 4.3 załącznika nr 4 do u.t.d., a tym samym brak było przesłanek do nałożenia na skarżącą kary wyłącznie na podstawie art. 92a ust. 10 u.t.d. III W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. IV Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który uchylił decyzję GITD w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 p.p.s.a. uznając, że wobec ujawnienia w toku kontroli deliktów administracyjnych opisanych w lp. 1.1. i lp. 2.11. załącznika nr 3 do u.t.d. oraz równoczesnego ujawnienia w toku tej kontroli i następnie przypisania stronie naruszeń opisanych pod lp. 4.4. oraz lp. 4.3. załącznika nr 4 do u.t.d., w rozpatrywanej sprawie powinien mieć zastosowanie przepis art. 92a ust. 10 u.t.d., gdyż ujawnione w toku kontroli zachowanie stanowiło jeden czyn wyczerpujący znamiona wymienionych deliktów, zaś stronie przypisano status podmiotu wykonującego transport drogowy oraz innej osoby wykonującej czynności związane z przewozem drogowym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący kasacyjnie organ zasadnie zarzucił Sądowi pierwszej instancji wadliwą wykładnię art. 92a ust. 10 w związku z art. 92a ust. 1 i ust. 2 u.t.d. w związku lp. 1.1. i lp. 2.11. załącznika nr 3 oraz lp. 4.2. i lp. 4.3. załącznika nr 4 do wskazanej ustawy, a w konsekwencji wadliwe ich zastosowanie jako wzorców kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Problem prawny będący przedmiotem sporu w tej sprawie, był już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego między innymi w wyrokach z dnia 4 marca 2025 r., sygn. akt II GSK 2330/21; 27 lipca 2023 r., sygn. akt II GSK 537/20; 25 sierpnia 2023 r., sygn. akt II GSK 819/20; 28 września 2023r., sygn. akt II GSK 794/22; 16 listopada 2023 r., sygn. akt II GSK 820/20; 21 grudnia 2023 r., sygn. akt II GSK 237/21. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie, podziela poglądy wyrażane w tych orzeczeniach. Z art. 92a ust. 1 i ust. 2 u.t.d. wynika, że podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12.000 złotych za każde naruszenie (ust. 1), zaś zarządzający transportem, osoba, o której mowa w art. 7c, a także każda inna osoba wykonująca czynności związane z przewozem drogowym, która naruszyła obowiązki lub warunki przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości 200-2000 złotych za każde naruszenie (ust. 2). Z przepisu art. 92a ust. 10 u.t.d. wynika natomiast – co najistotniejsze z punktu widzenia sporu w tej sprawie – że jeżeli czyn będący naruszeniem, o którym mowa w załączniku nr 3 do ustawy, stanowi jednocześnie naruszenie, o którym mowa w załączniku nr 4 do ustawy, w przypadku podmiotu wykonującego przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem będącego jednocześnie osobą, o której mowa w ust. 2, nakłada się wyłącznie karę pieniężną, o której mowa w ust. 1. Z literalnego brzmienia przywołanego przepisu, przy uwzględnieniu celów oraz funkcji zawartej w nim regulacji, tj. wyłączenia możliwości multiplikowania nakładania kar pieniężnych za to samo zachowanie wynika, że konieczną przesłanką jego stosowania, a w konsekwencji warunkiem nałożenia kary pieniężnej tylko na podstawie 92a ust. 1 u.t.d. jest to, aby ujawniony czyn (działanie, zaniechanie) "będący naruszeniem, o którym mowa w załączniku nr 3 do ustawy, stanowił jednocześnie naruszenie, o którym mowa w załączniku nr 4 do ustawy", a więc innymi słowy, aby ujawniony czyn wyczerpując znamiona naruszenia określonego w załączniku nr 3 do ustawy, jednocześnie wyczerpywał znamiona naruszenia określonego w jej załączniku nr 4. Jeżeli więc jeden czyn, opisany w hipotezie normy prawnej rekonstruowanej z art. 92a ust. 10 u.t.d., równocześnie wyczerpuje znamiona deliktu określonego w załączniku nr 3 u.t.d. oraz znamiona deliktu określonego w jej załączniku nr 4, to zasadne jest nałożenie kary pieniężnej tylko na podstawie ust. 1 art. 92a tej ustawy, to jest jej nałożenie za jedno zachowanie stanowiące jeden czyn (jedno działanie lub zaniechanie), który będąc naruszeniem przewidzianym w załączniku nr 3 do ustawy, stanowi jednocześnie tożsame z nim naruszenie przewidziane w załączniku nr 4 do ustawy (np.: lp. 9.1. i 9.2. załącznika nr 3 oraz lp. 15.1. i 15.2. załącznika nr 4 – wykonywanie przewozu drogowego pojazdem nieposiadającym aktualnego okresowego badania technicznego potwierdzającego jego zdatność do ruchu drogowego – za każdy pojazd, oraz – wykonywanie przewozu drogowego pojazdem posiadającym usterkę lub usterki układu hamulcowego, połączeń układu kierowniczego, kół, opon, zawieszenia, podwozia lub innego wyposażenia, zakwalifikowane jako niebezpieczne – za każdy pojazd). Słusznie podnosi to skarżący kasacyjnie organ, przywołując przykłady tego rodzaju zbiegu regulacji prawnej, która obrazuje taką właśnie sytuację. W świetle powyższego za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie zaktualizowały się przesłanki stosowania przepisu art. 92a ust. 10 u.t.d. Z całą pewnością bowiem ujawnione w toku kontroli i przypisane skarżącej delikty polegające na wykonywaniu transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez licencji oraz na wykonywaniu przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a wymienionej ustawy (a więc naruszenia, o których jest mowa pod lp. 1.1. i lp. 2.11. załącznika nr 3 do u.t.d.) nie są tożsame z ujawnionym w tym samym czasie i miejscu deliktem polegającym na wykonywaniu przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia lekarskiego o braku przeciwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy oraz wykonywaniu przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia psychologicznego o braku przeciwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy (a więc naruszeniem wymienionym pod lp. 4.4. oraz lp. 4.3. załącznika nr 4 do u.t.d.). Do takiego wniosku prowadzi zestawienie opisu wymienionych naruszeń, a co za tym idzie opisu ich znamion, których realizacja stanowiła konsekwencję różniących się od siebie zachowań podjętych przez skarżącą. Naruszenia, o których jest mowa pod lp. 1.1. i lp. 2.11. załącznika nr 3 do u.t.d., nie stanowiły równocześnie naruszeń wymienionym pod lp. 4.2. oraz lp. 4.3. załącznika nr 4 do wymienionej ustawy, a tylko w takiej sytuacji – jak wyjaśniono powyżej – aktualizują się przesłanki stosowania przepisu art. 92a ust. 10 u.t.d. Z przedstawionych powodów zarzut kasacyjny naruszenia art. 92a ust. 10 w związku z art. 92a ust. 1 i ust. 2 u.t.d. w związku lp. 1.1. i lp. 2.11. załącznika nr 3 oraz lp. 4.2. i lp. 4.3. załącznika nr 4 do u.t.d. u.t.d. należało więc uznać za usprawiedliwiony, albowiem nieprawidłowy był pogląd Sądu pierwszej instancji, że kontrolowana decyzja została wydana z naruszeniem art. 92a ust. 10 u.t.d. W konsekwencji, wobec przyjętych za podstawę wyrokowania w tej sprawie ustaleń faktycznych, z których wynika, że ujawniony w toku kontroli przewóz osób był wykonywany przez skarżącą, za uzasadniony należało uznać wniosek, że wykonywanie tego przewozu – aby mogło być uznane za zgodne z prawem – musiało również czynić zadość warunkowi wynikającemu z art. 39m u.t.d. Przepis ten przewiduje mianowicie, że wymagania, o których mowa w art. 39a-39l – a więc, między innymi, wymagania posiadania badań lekarskich oraz psychologicznych kierowców wykonujących przewóz drogowy w zakresie braku przeciwskazań zdrowotnych i psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy (odpowiednio art. 39j oraz art. 39k u.t.d.) – stosuje się odpowiednio do przedsiębiorcy lub innej osoby osobiście wykonującej przewóz drogowy. Jeżeli więc przeprowadzone w sprawie ustalenia faktyczne wykazały, biorąc pod uwagę charakter, rodzaj, cechy oraz właściwości działań i czynności podejmowanych przez stronę, że ujawniona w toku kontroli drogowej działalność skarżącej nosiła wszystkie cechy wykonywania krajowego transportu drogowego osób (okazjonalnego przewozu osób), to niesporny w tej sprawie fakt wykonywania przewozu drogowego osób przez osobę nieposiadającą wymaganych badań (orzeczeń) lekarskiego i psychologicznego o braku przeciwskazań zdrowotnych i psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy należało kwalifikować jako naruszenie prawa wyczerpujące znamiona – innych jeszcze, niż opisane pod lp. 1.1. oraz lp. 2.11. załącznika nr 3 do u.t.d. – deliktów administracyjnych, a mianowicie deliktów, o których jest mowa w art. 92a ust. 2 w związku z art. 39j oraz art. 39k w związku z art. 39m u.t.d. w związku z lp. 4.2. i lp. 4.3. załącznika nr 4 do u.t.d. W konsekwencji zasadne było zatem nałożenie za wymienione naruszenia kary pieniężnej w wysokości 2 000 zł. Mając powyższe na uwadze, NSA uznał za usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 92a ust. 10 w związku z art. 92a ust. 1 i ust. 2 u.t.d. w związku z lp. 1.1. i lp. 2.11. załącznika nr 3 oraz lp. 4.2. i lp. 4.3. załącznika nr 4 do u.t.d. i z tego powodu uchylił zaskarżony wyrok. Ponieważ istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, zaktualizowały się określone przepisem art. 188 p.p.s.a. przesłanki rozpoznania skargi strony na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego wydaną w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym w zakresie odnoszącym się do wykonywania przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia lekarskiego o braku przeciwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy oraz orzeczenia psychologicznego o braku przeciwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. W świetle wszystkich przedstawionych argumentów skarga ta, jako niezasadna, podlegała oddaleniu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę, orzekając na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w punkcie trzecim wyroku na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.). Zasądzona kwota 1000 zł stanowi zwrot uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej w wysokości 100 zł oraz 900 zł tytułem kosztów wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika organu, który nie występował przed Sądem pierwszej instancji, z tytułu sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej oraz udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.