II GSK 1181/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia NSA Cezary Pryca Protokolant Anna Ważbińska po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 29 marca 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 1248/09 w sprawie ze skargi P. S.A. w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. S.A. w W. na rzecz Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej kwotę 120 (sto dwadzieścia) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę P. S.A. w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej Prezes UKE) z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania. Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia faktyczne. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. w pkt I.2 Prezes UKE nałożył na skarżącą obowiązek dostosowania stawek MTR w sieci P. do określonego poziomu (dalej: decyzja MTR 2007). Następnie, po stwierdzeniu nieprawidłowości w zastosowanej przez P. metodologii obliczeń wysokości stawek, decyzją z dnia [...] września 2008 r. Prezes UKE nałożył na skarżącą obowiązek dostosowania stawki za zakańczanie połączeń w ruchomej publicznej sieci telekomunikacyjnej P. S.A. do wskazanego w tej decyzji poziomu z dniem [...] lipca 2009 r. z zachowaniem harmonogramu uwzględniającego stopniowe obniżanie stawki (dalej: decyzja MTR 2008). Następnie Prezes UKE dnia [...] października 2008 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji MTR 2007, zaś skarżąca Spółka P. dnia [...] listopada 2008 r. wystąpiła o zmianę decyzji MTR 2007 w zakresie pkt I.2, modyfikując ten wniosek pismem z dnia [...] grudnia 2008 r. Wreszcie pismem z dnia [...] grudnia 2008 r. P. złożył wniosek o zawieszenie postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji MTR 2007 do czasu rozstrzygnięcia wniosku skarżącej o zmianę tej decyzji. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] (postanowienie nr 38) Prezes UKE, na podstawie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 w związku z art. 101 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 98 poz. 1071 z 2000 r. ze zm.; dalej Kpa.), odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji MTR 2007. Organ wskazując, że strona we wniosku o zawieszenie nie podała podstawy prawnej swego żądania stwierdził, że wniosek należy rozpatrywać w ramach art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Zdaniem Prezesa UKE w przedmiotowej sprawie nie występuje zagadnienie wstępne w rozumieniu wskazanego przepisu, ponieważ brak jest związku między rozstrzygnięciem objętym decyzją, a postępowaniem wszczętym na wniosek skarżącej przedmiocie jej zmiany. Organ podkreślił, że zagadnieniem wstępnym może być tylko takie zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu, co nie zachodzi w przedmiotowej sprawie. Ponownie rozpoznawszy sprawę, Prezes UKE postanowieniem z dnia [...] kwietnia nr [...] (dalej postanowienie nr 104) utrzymał w mocy postanowienie odmawiające wszczęcia decyzji. Organ podtrzymał swoje stanowisko, a ponadto wskazał, że decyzją z dnia [...] marca 2009 r. Prezes UKE umorzył postępowanie z wniosku P. z dnia [...] grudnia 2008 r. o zmianę decyzji MTR 2007 w pkt I.2 z uwagi na jego bezprzedmiotowość spowodowaną wygaszeniem tej decyzji. W skardze skarżąca wniosła o uchylenie postanowienia z dnia [...] kwietnia 2009 r. oznaczonego nr [...] (dalej postanowienie nr 100) oraz poprzedzającego go postanowienia nr 38 z dnia [...] grudnia 2008 i orzeczenie o kosztach postępowania, zarzucając naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. w związku z art. 127 § 3 Kpa. oraz art. 144 Kpa poprzez utrzymanie w mocy niewłaściwego rozstrzygnięcia opartego na błędnym uznaniu, że postępowanie w sprawie zmiany decyzji MTR 2007 w części obejmującej pkt I.2 nie stanowi zagadnienia wstępnego, którego rozstrzygnięcie powinno nastąpić przed zakończeniem postępowania w sprawie wygaśnięcia tej decyzji. Nie może dojść do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji administracyjnej, dopóki nie zostanie ustalona jej treść. Pismem z dnia [...] września 2009 r. organ wyjaśnił, że rozbieżność w numeracji postanowień znajdujących się w aktach administracyjnych przesłanych do Sądu i doręczonych stronie jest skutkiem pomyłki pisarskiej referenta przy nadawaniu sygnatury poszczególnym postanowieniom. Pomyłka przy numeracji postanowień 100 i 104 nie wpływa jednak na merytoryczną prawidłowość rozstrzygnięć, ponieważ postanowienie nr 100 doręczone stronie jest tożsame w treści z postanowieniem nr 104 znajdującym się w aktach administracyjnych. W piśmie z dnia [...] marca 2010 r. skarżąca wniosła o uchylenie postanowienia nr 100 utrzymującego w mocy postanowienie nr 38 w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji MTR 2007 do czasu rozstrzygnięcia wniosku P. z [...] grudnia 2008 r. o zmianę pkt I.2 sentencji decyzji, nie zaś w przedmiocie zawieszenia tegoż postępowania ze względu na konieczność uzyskania stanowiska Komisji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę. WSA na wstępie stwierdził, iż jak wynika ze skargi Spółki P., skarży ona postanowienie nr 100, którym jak podaje w skardze utrzymano w mocy postanowienie nr 38 odmawiające zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji MTR 2007 r. do czasu rozstrzygnięcia wniosku strony o zmianę w/w decyzji. Sąd I instancji uznał za bezsporne, że po pierwsze, skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem nr 38 oraz po drugie, że organ ten wniosek rozpoznał. W aktach administracyjnych znajduje się bowiem postanowienie nr 104 które odnosi się właśnie do postanowienia nr 38. Sąd uznał, że wbrew temu co utrzymuje skarżąca, nie ma podstaw do przyjęcia, że w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej postanowieniem nr 38 zostały wydane dwa postanowienia, tak jak nie ma podstaw do przyjęcia, że postanowienie nr 104 znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy nie weszło do obrotu prawnego. Wyjaśniona przez organ okoliczność pomyłki w oznaczeniu ww. postanowienia nie stanowi, zdaniem WSA, o uchybieniu ze strony organu o charakterze mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym Sąd I instancji przyjął, że zaskarżone zostało postanowienie nr 104 utrzymujące w mocy postanowienie 38. WSA uznał, że zaskarżone postanowienia nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Sąd zgodził się z poglądem organu, że wniosek strony z [...] grudnia 2008 r., pomimo niewskazania jego podstawy prawnej, oceniony został poprawnie z punktu widzenia art. 97 § 1 pkt 4 Kpa., ponieważ zagadnienie prejudycjalne w przedmiotowej sprawie nie występuje. Zgodnie z treścią przywołanego przepisu organ może zawiesić postępowanie, jeżeli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia wstępnego przez inny organ lub sąd. W ocenie Sądu nie było więc podstaw do przyjęcia, że możliwe buło zawieszenie postępowanie z uwagi na fakt, że rozstrzygnięcie zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia tego samego organu, a odmienne stanowisko prowadziłoby do wykładni contra legem. Sąd uznał więc, że w przedmiotowej sprawie nie było podstaw do zawieszenia podstępowania administracyjnego. Skargę kasacyjną złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu: 1. art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269 ze zm.; dalej: p.u.s.a.) oraz art. 1, art. 3 § 2 pkt 2 w związku z art. 54 § 2, art. 57 § 1 pkt 1, art. 113 § 1, art. 133 § 1 oraz art. 141 § 4, a także art. 145 § 1 pkt 1 oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w związku z art. 124 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 oraz w związku z art. 110 w związku z art. 126 Kpa. poprzez: a. dokonanie nieprawidłowego ustalenia, co do określenia postanowienia podlegającego zaskarżeniu, polegającego na uznaniu przez WSA, że zaskarżone zostało postanowienie nr 104, a nie jak wskazała strona postanowienie nr 100; b. bezpodstawne nieuwzględnienie okoliczności, iż w obrocie (w posiadaniu P. na skutek doręczenia dokonanego przez Prezesa UKE oraz w aktach administracyjnych) występują dwie odmienne wersje postanowienia nr 100 dotyczącego dwóch odmiennych wpadkowych spraw administracyjnych; c. bezpodstawne "sprostowanie" w wyroku wskazanego przez P. w skardze postanowienia Prezesa UKE, podlegającego zaskarżeniu do WSA; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 w związku z art. 123 § 3 oraz art. 144 Kpa. poprzez oddalenie skargi pomimo istnienia przesłanek do jej uwzględnienia, w wyniku nieprawidłowego przyjęcia, że: a. rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej dotyczącej zmiany pkt I.2 decyzji MTR 2007 nie stanowi zagadnienia wstępnego, które powinno poprzedzać rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej dotyczącej stwierdzenia wygaśnięcia wskazanej decyzji, a zatem nie uzasadnia zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji; b. zawieszenie postępowania z uwagi na konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia "zagadnienia wstępnego" może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy zagadnienie wstępne podlega rozstrzygnięciu przez inny organ iż toczące się postępowanie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na jego rzecz. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Oparta na zarzutach naruszenia prawa procesowego skarga kasacyjna koncentruje się wokół dwóch kwestii, z których pierwsza związana jest z nieuprawnionym zdaniem kasatora określeniem przez Sąd I instancji aktu administracyjnego będącego przedmiotem skargi i aprobatą wadliwego działania organu wbrew zasadzie załatwienia sprawy jednym rozstrzygnięciem, druga zaś dotyczy wprost art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. i dotyczy zasadności odmowy uznania za zagadnienie wstępne w postępowaniu o stwierdzenie wygaśnięcia tej decyzji rozstrzygnięcia w sprawie zmiany decyzji MTR 2007. Odnosząc się do zarzutu pierwszego, należy przede wszystkim mieć na względzie, iż na co zwrócił uwagę Sąd I instancji, wniesiona skarga podlega kontroli sądowej na zasadzie wyznaczonej przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. tzn. bez względu na podaną podstawę prawną i zgłoszone wnioski czy zarzuty, zawsze jednak w granicach danej sprawy, a te wyznaczone są granicami sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżonym rozstrzygnięciem. Oznacza to, iż przedmiotem rozważań i oceny sądu mogą być wszelkie niepodniesione w skardze kwestie prawne i faktyczne przyporządkowane wszakże danej sprawie administracyjnej rozumianej w znaczeniu materialnoprawnym ( tak samo: M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, C.H.Beck, str. 508 pkt 4 ). Ustawowy nakaz realizowania kontroli sądowej w granicach konkretnej sprawy powoduje, że przedmiotem rozpoznania może stać się wyłącznie zidentyfikowana co do tożsamości przedmiotowej i podmiotowej sprawa, zatem po stronie sądu leży ostateczne wyjaśnienie jakiej sprawy skarga dotyczy ( vide: A. Kabat [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. II, Wolters Kluwer Zakamycze 2006). Wyjaśnieniu temu służą akta sprawy, a przede wszystkim sama skarga, złożona przez organ odpowiedź oraz dołączone do akt wydane w sprawie rozstrzygnięcia. Wszystkie wskazane elementy złożyły się na dokonaną przez Sąd I instancji ocenę, iż skarga skierowana jest przeciwko temu wpadkowemu rozstrzygnięciu Prezesa UKE, które ostatecznie załatwia wniosek skarżącej z dnia [...] grudnia 2008 r. o zawieszenie postępowania w sprawie o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji MTR 2007 do czasu rozstrzygnięcia w sprawie z wniosku P. o zmianę tej decyzji. Sąd prawidłowo wyjaśnił, że mimo iż skarga skierowana jest przeciwko postanowieniu oznaczonemu numerem 100, to rozpatrzeniu podlega postanowienie nr 104, bowiem tylko to postanowienie odnosi się do załatwionej postanowieniem nr 38 kwestionowanej przez P. kwestii zasadności odmowy zawieszenia postępowania o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji MTR 2007 ze względu na niezakończoną sprawę z wniosku tej Spółki o zmianę tej decyzji. O prawidłowości wnioskowania Sądu I instancji świadczy nie tylko fakt, iż skarżąca wskazała jednoznacznie w skardze na utrzymane w mocy przez zaskarżone rozstrzygnięcie postanowienie Prezesa UKE nr 38, którego uchylenia również się domagała. Za stanowiskiem, że kontroli sądowej poddane zostało postanowienie nr 104 przemawia głównie treść skargi, w której kwestionowany jest pogląd organu o braku podstaw do traktowania postępowania w sprawie zmiany decyzji MTR 2007 za zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. w sprawie o wygaśnięcie tej decyzji. Kierując się zatem obowiązkiem kontroli sprawy administracyjnej w jej granicach wyznaczonych załatwioną sprawą administracyjną, Sąd nie mając wątpliwości co do aspektu podmiotowego i przedmiotowego identyfikujących kontrolowaną sprawę, ostatecznie określił zaskarżony akt administracyjny jako oznaczony numerem 104, przy czym w świetle akt administracyjnych sprawy nie było wątpliwości, że skarżąca to postanowienie otrzymała. Z punktu widzenia kontroli kasacyjnej dokonywanej z perspektywy zgłoszonych zarzutów, zasadniczą kwestią jest czy Sąd I instancji ocenił prawidłowość ostatecznej odmowy zawieszenia postępowania o wygaszenie decyzji MTR 2007 ze względu na konieczność rozstrzygnięcia sprawy z wniosku P. o zmianę tejże decyzji jako zagadnienie wstępne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest wątpliwości, ażeby uznać za uzasadniony zarzut rozpatrzenia przez WSA innej sprawy, niż ta której kontroli domagała się skarżąca tylko dlatego, że skarżąca wskazała w skardze na inny numer postanowienia ostatecznego, niż ten który doręczył jej organ i który ponownie rozstrzygał sprawę o zawieszenie postępowania ze względu na wskazaną już wyżej okoliczność. Nieusprawiedliwione są zarzuty naruszenia przepisów wymienionych w pkt 1) skargi kasacyjnej, bowiem WSA zidentyfikował sprawę poddaną jego kontroli, kierując się dyspozycją art. 133 § 1 p.p.s.a., a więc wyłącznie na podstawie akt sprawy w tym: treści skargi, odpowiedzi na nią i rozstrzygnięć zawartych w aktach administracyjnych. Twierdzenie, iż Sąd naruszył art. 57 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie może zyskać uznania Naczelnego Sądu Administracyjnego, bowiem nie numer postanowienia ostatecznego decyduje o tożsamości kontrolowanej przez sąd sprawy, a jej przedmiot, który musi odpowiadać przedmiotowi sprawy załatwionej rozstrzygnięciem pierwotnym. Jako prawidłowe należy również ocenić stanowisko Sądu I instancji akceptujące pogląd organu, że brak było podstaw do zawieszenia postępowania w sprawie o wygaśnięcie decyzji MTR 2007 ze względu na wniosek skarżącej o dokonanie zmiany tej decyzji. Stwierdzić należy, że podjęcie postępowania wpadkowego w sprawie zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa., tj. z powodu konieczności rozpatrzenia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, stanowi co do zasady wyłączną domenę organu, który pozyskując informację o istnieniu prejudykatu, z urzędu zawiesza postępowanie, wydaje w tym przedmiocie postanowienie, które doręcza stronom postępowania zgodnie z art. 101 § 1 Kpa. W przypadku złożenia przez stronę wniosku o zawieszenie postępowania z powodu istnienia prejudykatu, wniosek taki traktowany winien być jako informacja o okoliczności stanowiącej zdaniem strony podstawę do zawieszenia postępowania na zasadzie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. W takiej sytuacji organ zobowiązany jest do samodzielnego rozważenia informacji przez pryzmat jej relacji z prowadzoną sprawą i dokonania oceny, czy możliwe jest wydanie decyzji bez uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd określonej kwestii prawnej. Należy zgodzić się z Sądem I instancji, iż gramatyczna wykładnia cyt. przepisu wskazuje na konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Naczelny Sąd Administracyjny podziela prezentowane w doktrynie stanowisko, że z "zakresu pojęcia zagadnienia wstępnego należy wyłączyć te sytuacje, gdy do rozstrzygnięcia kwestii wynikłej w toku postępowania jest właściwy ten sam organ" ( B. Adamiak [w:] Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. 11, C.H.Beck, str. 378 ). Przyjęcie wbrew jednoznacznej treści przepisu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa., możliwości zawieszenia postępowania administracyjnego z powodu konieczności rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez ten sam organ prowadziłoby do niedopuszczalnej interpretacji ustawy i stanowiłoby wykładnię contra legem. Dodatkowo należy zwrócić uwagę na racjonalny aspekt komentowanej normy w sytuacji bowiem, kiedy rozstrzygającym w sprawie administracyjnej i w innej sprawie z nią związanej jest ten sam organ, zawieszenie postępowania będzie jedynie stanowiło nie tylko nie znajdującą oparcia ani w komentowanym, ani w żadnym innym przepisie przeszkodę postępowania, lecz będzie nieuzasadnione. W takim przypadku organ administracji, oceniając rozwiązanie określonego zagadnienia prawnego jako mającego charakter wstępny dla prowadzonego postępowania administracyjnego, powinien zorganizować swoją pracę w odpowiedni sposób służący prawdzie obiektywnej, zasadzie szybkości i prostoty postępowania przy możliwym ze względu na interes społeczny uwzględnieniu interesu strony postępowania. Zawieszenie postępowania przez prowadzący daną sprawę organ administracji na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. znajduje o tyle uzasadnienie, o ile nie leży w gestii tego organu załatwienie innej, niezbędnej dla wyniku sprawy administracyjnej sprawy. Tymczasem, jak trafnie zważył Sąd I instancji, w badanej przezeń sprawie taka zależność nie występowała. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 1) p.p.s.a.