II GSK 1243/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Czesława Socha Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Protokolant Marta Podoba po rozpoznaniu w dniu 25 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 marca 2013 r. sygn. akt III SA/Wr 32/13 w sprawie ze skargi M. R. na decyzję Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 20 marca 2013 r., sygn. akt III SA/Wr 32/13 oddalił skargę M. R. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności do gruntów rolnych za rok 2007 Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] (dalej – "Kierownik BP") z dnia [...] października 2012 r. [...] – Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej – "ARiMR") we Wrocławiu utrzymał w mocy pierwszoinstancyjne orzeczenie, w którym ustalona została łączna kwota 17.153,37 zł – nienależnie pobranych płatności do gruntów rolnych na 2007 r., na którą złożyły się: 11.732,92 zł z tytułu jednolitej płatności obszarowej ("JPO") oraz 5.420,45 zł z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej ("UPO"). Decyzje organów obu instancji wydane zostały w następujących okolicznościach faktycznych. Kwoty, o których mowa, zostały zainteresowanemu pierwotnie przyznane ostateczną decyzją organu pierwszej instancji z dnia [...] lutego 2008 r. [...], uwzględniającą w całości jego wniosek z dnia [...] maja 2007 r., a przekazane zostały na rachunek strony w dniu [...] lutego 2008 r. Decyzja ta została uchylona – we wznowionym postępowaniu, wszczętym z urzędu przez Kierownika BP – decyzją tego samego organu z dnia [...] grudnia 2011 r. [...], wydaną z powołaniem w podstawie prawnej art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ odmówił jednocześnie stronie przyznania żądanych płatności JPO oraz UPO na 2007 r., nakładając na zainteresowanego stosowne sankcje finansowe. Powodem wydania orzeczenia o takiej treści było wydzierżawienie przez skarżącego, innemu producentowi rolnemu (w dniu 9 sierpnia 2007 r.), części areału objętego wnioskiem, która to okoliczność nie była znana organowi pierwszej instancji przed wydaniem pierwotnej decyzji z dnia [...] lutego 2008 r., w której przyznano zainteresowanemu wnioskowane przez niego płatności rolne na 2007 r. w odniesieniu do wszystkich zgłoszonych przez niego działek. Decyzja z dnia [...] grudnia 2011 r. korzysta już z waloru rozstrzygnięcia ostatecznego. W tej sytuacji, organ pierwszej instancji wydał decyzję o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności do gruntów rolnych za 2007 r., a organ odwoławczy utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona decyzja jest bezpośrednią, a przy tym logiczną konsekwencją wydanej we wznowionym postępowaniu decyzji Kierownika BP z dnia [...] grudnia 2011 r. [...]. W decyzji tej organ wyeliminował z obrotu prawnego swoją wcześniejszą decyzję [...], przyznającą pierwotnie zainteresowanemu płatności do gruntów rolnych na 2007 r., odmawiając jednocześnie przyznania mu na ten rok jakichkolwiek płatności. Decyzja wydana we wznowionym postępowaniu jest ostateczna i prawomocna. Skoro decyzja z dnia [...] grudnia 2011 r. [...] pozostaje w obrocie prawnym, organy ARiMR miały podstawy do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia, że cała wypłacona skarżącemu (w 2008 r.) kwota przyznanych mu wcześniej płatności rolnych została nienależnie pobrana i podlega zwrotowi. Decyzyjny tryb określania takich nienależnie pobranych kwot wynika aktualnie z postanowień art. 29 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98 poz. 634 ze zm.). Zdaniem Sądu trafnie też zauważyły organy obu instancji, że w sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności, które mogłyby uzasadniać odstąpienie od naliczenia wysokości nienależnie pobranych płatności. Po pierwsze, kwota 17.153,37 zł znacznie przekracza przeliczoną na polskie złote równowartość 100 euro, do której to wielkości nawiązał polski prawodawca w art. 40 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego (jednolity tekst: Dz. U. z 2008 r., Nr 170, poz. 1051 ze zm.), a który to próg uzasadniałby odstąpienie od naliczenia (a w konsekwencji – żądania zwrotu) kwoty płatności nienależnie pobranych (na s. 3-4 uzasadnienia kontrolowanej decyzji wskazano szczegółowo normatywne podstawy prawa wspólnotowego, według których dokonuje się szczegółowych obliczeń w tym zakresie). Po drugie, w sprawie nie mogły mieć również zastosowania przepisy art. 73 ust. 4, ust. 5 i ust. 6 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) Nr 1782/2003 i (WE) Nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 479/2008 (Dz. U. UE. L. 2004.141.18 ze zm.). Rozporządzenie Nr 796/2004 straciło co prawda moc z dniem 1 stycznia 2010 r., ale jest nadal stosowane w odniesieniu do wniosków o przyznanie pomocy dotyczących lat gospodarczych lub okresów premiowych rozpoczynających się przed tą datą. Przesądził o tym zapis przyjęty w art. 86 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1234/ 2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. U. UE. L. 2009.316.65 ze zm.), który to akt zastąpił rozporządzenie Nr 796/2004. Sąd uznał, że w realiach tej konkretnej sprawy ocena z punktu widzenia złej lub dobrej wiary skarżącego nie ma znaczenia. Za pierwsze powiadomienie zainteresowanego o tym, że w sposób bezzasadny dokonano na jego rzecz płatności na rok 2007 należy uznać już datę doręczenia mu decyzji Kierownika BP z dnia [...] listopada 2010 r. [...], w której organ ten odmówił po raz pierwszy – we wznowionym już postępowaniu – przyznania skarżącemu jakichkolwiek płatności bezpośrednich na 2007 r. Jak wynika ze znajdującego się w dokumentacji sprawy zwrotnego poświadczenia odbioru, decyzja ta została doręczona skarżącemu w dniu [...] listopada 2010 r. Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. [...] Dyrektor OR ARiMR stwierdził co prawda nieważność decyzji Kierownika BP z dnia [...] listopada 2010 r. (ponieważ nie eliminowała ona z obrotu prawnego wcześniejszej decyzji tego samego organu z dnia [...] lutego 2008 r., w której płatności JPO i UPO na 2007 r. zostały pierwotnie przyznane), ale i ta okoliczność pozostaje bez znaczenia w sprawie. Ponieważ decyzja Kierownika BP z dnia [...] listopada 2010 r. [...] zawierała niewątpliwie pierwszą dla zainteresowanego informację o płatności dokonanej nienależnie w dniu [...] lutego 2008 r., przeto jest oczywiste, że między datą udzielenia skarżącemu pomocy na 2007 r. (25 luty 2008 r.), a datą pierwszego powiadomienia o nieuzasadnionym charakterze udzielonej pomocy (czyli 15 listopada 2010 r. – data doręczenia stronie decyzji Kierownika BP z dnia 9 listopada 2010 r., [...]) nie upłynął nawet krótszy, czteroletni termin przewidziany w art. 73 ust. 5 drugi akapit, ani też taki sam okres przedawnienia, o którym mowa w art. 73 ust. 6 rozporządzenia Nr 796/2004. Czteroletnie terminy zakreślone w art. 73 ust. 5 i ust. 6 nie upłynęły zresztą także do momentu doręczenia niewadliwej już decyzji Kierownika BP wydanej we wznowionym postępowaniu w dniu 21 grudnia 2011 r. [...]. Trzeba bowiem przyjąć, iż została ona doręczona (metodą dwukrotnego awizowania) w styczniu 2012 r. (zwrotne poświadczenie odbioru). W przedstawionym stanie faktycznym i prawnym sprawy Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa przy wydawaniu przez organy ARiMR obu instancji rozstrzygnięć w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnej pomocy udzielonej skarżącemu na 2007 r. Ponownego zaakcentowania wymagają zwłaszcza dwie okoliczności. Pierwsza – ustalenie wspomnianej kwoty było w pełni uzasadnione, skoro w obrocie prawnym pozostaje ostateczne i prawomocne rozstrzygnięcie Kierownika BP z dnia 21 grudnia 2011 r. [...], w których organ ten – procedując we wznowionym postępowaniu – uchylił w całości swoją własna decyzję z dnia [...] lutego 2008 r. [...] o przyznaniu skarżącemu płatności JPO i UPO na 2007 r., odmawiając jednocześnie ich przyznania. Druga – w prawie nie zachodzi żadna z normatywnie doniosłych okoliczności, które uzasadniałyby odstąpienie przez organy od naliczenia przypadającej do zwrotu kwoty nienależnie pobranych płatności. Godzi się dodatkowo zauważyć, iż w świetle wszystkich przepisów, które poddano analizie, żadna z okoliczności przywołanych w skardze nie mogła, mieć znaczenia dla kierunku rozstrzygnięcia podjętego przez skład orzekający. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. R. wnosząc o "jego uchylenie w całości wraz z poprzedzającymi decyzjami i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych". Wyrokowi zarzucił: - naruszenie prawa materialnego wobec wadliwego ustalenia faktów wynikających z art. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 35 poz. 217 ze zm.) ponieważ skarżący był w całym roku 2007r posiadaczem gruntów działek zgłoszonych do dopłat, nie jest prawdziwym zarzut jakoby działki nr 159/4, 284/1, 284/2 293/4 295 , i 332 wydane zostały w roku 2007 Panu M. K., - naruszenie przepisów postępowania ponieważ strona w odwołaniu do WSA podnosiła iż brak jest odniesienia się do jednego zasadniczego pytania - mianowicie czy posiadała lub nie w/w działki gruntu, - nadto na postawie 183 § 2 pkt. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. orzeczeniu zarzucił nieważność postępowania ponieważ strona była pozbawiona możliwości obrony swych praw, w takim zakresie w jakim nie dokonano należytego wyjaśnienia faktu posiadania gruntu a w wydawanych decyzjach przytaczano całe strofy przepisów o których strona nie miała pojęcia, celowo gmatwano obraz sprawy, który sprowadzał się do jednego zasadniczego pytania - kiedy grunty z umowy dzierżawy zostały wydane Panu M. K. Naczleny Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że jest związany jej podstawami. Związanie granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że sąd kasacyjny nie jest władny badać, czy sąd pierwszej instancji naruszył inne jeszcze przepisy niż wskazane w skardze kasacyjnej. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jednak nieważności postępowania, która brana jest pod uwagę z urzędu (art. 183 § 2 tej ustawy). Skarga kasacyjna zawiera zarzut nieważności postępowania z art. 183 § 1 pkt 5 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie upatruje nieważności postępowania "...w takim zakresie w jakim nie dokonano należytego wyjaśnienia faktu posiadania gruntu a w wydawanych decyzjach przytaczano całe strofy przepisów o których strona nie miała pojęcia". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego bezpodstawny jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Przepis ten przewiduje sankcję nieważności postępowania przed sądem gdy strona została pozbawiona możliwości obrony swoich praw. Nieważność postępowania z tej przyczyny zachodzi wówczas gdy strona wskutek naruszenia przepisów przez sąd pierwszej instancji nie uczestniczy w postępowaniu, nie otrzymuje zawiadomień, zostaje pozbawiona możliwości przedstawienia swojego stanowiska. Przypadek taki w tej sprawie nie zachodzi. Skarżący został o terminie rozprawy powiadomiony, uczestniczył w niej, miał możliwość przedstawienia swego stanowiska, otrzymał odpis wyroku z uzasadnieniem, a następnie wniósł poprzez swojego pełnomocnika skargę kasacyjną. W związku powyższym zarzut ten należało uznać za nieuzasadniony. Odnosząc się do pozostałych zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej podnieść należy, że przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 26 października 2000 r. IV CKN 1518/00 - OSNC 2001 nr 3 poz. 39 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2004 r. FSK 299/04 - OSP 2005 z. 3 poz. 36 z glosą A. Skoczylasa). Sąd II instancji nie może bowiem zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne. Należy przy tym podkreślić, że przy sporządzaniu skargi kasacyjnej wprowadzono tzw. przymus adwokacki, dotyczący także radców prawnych, a w sprawach obowiązków podatkowych - doradców podatkowych (art. 175 § 1 i 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), aby nadać temu środkowi odwoławczemu charakter pisma o wysokim stopniu sformalizowania, gdy chodzi o wymagania dotyczące podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia, jako istotnych elementów konstrukcji skargi kasacyjnej. Przede wszystkim wymaga podkreślenia, że wskazując na naruszenie przez Sąd art. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego autor skargi kasacyjnej nie dostrzegł, że wspomniany przepis składa się z kilku jednostek redakcyjnych. Jak już wspomniano dla skuteczności zarzutu niezbędne jest, aby wskazać dokładnie jednostkę redakcyjną przepisu, który miałby zostać naruszony przez Sąd I instancji. Formułując zarzut naruszenia art. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, nie sprecyzowano natomiast, który dokładnie ustęp tego przepisu został naruszony w zaskarżonym wyroku. Ogólnikowe powołanie się na przepis art. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r., stanowi naruszenie wymagań konstrukcyjnych skargi kasacyjnej wynikających z art. 176 p.p.s.a., gdyż uniemożliwia ustalenie granic zaskarżenia wyroku sądu pierwszej instancji i powoduje nieskuteczność tego zarzutu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego naruszenie przepisu prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej. Z kolei naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie polega na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, autor skargi kasacyjnej obowiązany jest przedstawić, na czym polegała błędna interpretacja wskazanego przepisu prawa materialnego przez sąd. W uzasadnieniu zarzutu sformułowanego w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. należy odnieść się nie tylko do poglądu przyjętego przez Sąd, ale również przedstawić własne stanowisko wobec zaskarżonego wyroku, czyli wskazać właściwe znaczenie interpretowanego przepisu. W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej nie podjął próby wykazania, że dokonana przez Sąd I instancji wykładnia powołanych przepisów była nieprawidłowa. Nie podał też jaka powinna być, jego zdaniem, ich wykładnia. Wyklucza to możliwość uznania podniesionego w ten sposób zarzutu za zasadny. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do uzupełniania za stronę nie tylko podstaw kasacyjnych, ale także ich uzasadnienia. Nie jest więc dopuszczalne przytoczenie podstawy kasacyjnej w formie ogólnego zarzutu naruszenia wskazanej ustawy lub innego aktu prawnego, czy nawet artykułu danej ustawy w sytuacji, gdy dzieli się ona na wiele jednostek redakcyjnych. Podobnie nietrafione jest też wskazanie podstawy kasacyjnej z art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi bez powołania jakichkolwiek przepisów, które mogły zostać naruszone przez Sąd I instancji. Nie stanowi zatem przytoczenia podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) zgłoszenie zarzutu naruszenia przepisów postępowania bez wskazania konkretnego przepisu, który zdaniem skarżącego został naruszony. W ocenie NSA nie wystarcza także samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli skarżący nie wykazał, że następstwa tego naruszenia były tego rodzaju lub rozmiarów, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego w skardze kasacyjnej orzeczenia (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 29 listopada 1996 r. III CKN 14/96 - OSP 1997 nr 3 poz. 65; z dnia 10 lutego 1997 r. I CKN 57/96 - OSNC 1997 nr 7-8 poz. 82). Skarga kasacyjna wniesiona w rozpoznawanej sprawie tym wymogom nie odpowiada. Poza ogólnym zarzutem naruszenia przepisów postępowania nie wskazano tych przepisów, których naruszenia dopuścił się Sąd przy wydawaniu zaskarżonego wyroku. Już tylko to czyni pozbawionym uzasadnienia tego rodzaju zarzut. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. NSA orzekł jak w sentencji.